La crisis del coronavirus amenaza con llevar la deuda pública de España a niveles no vistos desde el año 1.900. Parece evidente que, ante el drástico incremento del gasto público y tal nivel de endeudamiento, en algún momento tendrá que dar comienzo un proceso de consolidación (como ha reconocido el Banco de España) que devuelva a la deuda a un lugar manejable, puesto que nadie puede garantizar que los tipos de interés van a ser bajos eternamente. El actual Gobierno de España parece mostrar cierta predilección por iniciar este proceso a través de una mayor presión fiscal. Sin embargo, centrar una consolidación en la subida de impuestos (en lugar de en el recorte de gasto) puede poner en peligro el crecimiento económico, lo que a su vez complicaría la propia reducción de la deuda pública, como se ha podido demostrar en los últimos años: sin crecimiento, la deuda se atraganta.
Los países del euro que pusieron en marcha una consolidación fiscal en la que los impuestos tuvieron la mayor parte del protagonismo no han logrado apenas reducir los niveles de deuda sobre PIB tras años de bajo crecimiento económico. España o Italia son buenos ejemplos, mientras que los países que pusieron en marcha una consolidación fiscal centrada en el recorte del gasto público parecen haber alcanzado un resultado más positivo. Esto no quiere decir que los recortes de gasto no sean perjudiciales para el crecimiento económico (sí lo son y en exceso pueden llegar a ser fatales), simplemente parece que las subidas de impuestos suponen un lastre superior para la actividad económica que los propios recortes de gasto.
Así lo creen Alberto Alesina (Harvard), Carlo A. Favero (Universidad de Bocconi) y Francesco Giavazzi (Universidad de Bocconi), profesores de economía que han publicado recientemente el libro 'Austeridad, cuándo funciona y cuándo no'. Estos expertos, tras estudiar decenas de procesos de consolidación fiscal en las últimas décadas, concluyen que "la austeridad basada en reducir el gasto público tiene un impacto mucho menor en el crecimiento que la austeridad centrada en subir impuestos".
Las diferencias sobre el PIB
"Reducir el gasto por un monto cercano al 1% del PIB genera, en promedio, una caída de la producción total del 0,5% del PIB, en relación con la trayectoria observada hasta entonces... Por el contrario, un aumento recaudatorio valorado en el 1% del PIB deprime el crecimiento total entre un 2 y un 3%", según muestran los resultados del trabajo convertido a libro de estos economistas.
Además se ha podido comprobar que las consolidaciones basadas en el recorte de gasto público tienen un efecto negativo relativamente corto, tras un par de años los niveles de producción tienden a situarse por encima de los registrados antes de la consolidación. Aunque se han visto planes que pueden llegar a generar una recesión, "también destacamos casos de austeridad expansiva en los que la economía crece muy por encima del promedio tras la introducción de los ajustes". Muchas veces, estos ajustes vienen acompañados de políticas de oferta que hacen los mercados de bienes y servicios más competitivos y eficientes, mejorando la productividad y generando más crecimiento.
¿Importa tanto el crecimiento en una consolidación?
Parece que sí. El crecimiento económico no solo es fuente de creación de empleo y aumento de rentas, además es clave para reducir la deuda sobre PIB, puesto que al lograr un mayor aumento de lo segundo (denominador) se puede reducir lo primero (numerador) con menor esfuerzo. "La austeridad basada en bajar el gasto logra reducir el ritmo de crecimiento de la deuda pública. Sin embargo, la austeridad basada en subir impuestos tiene un efecto perverso. El crecimiento experimenta una caída más pronunciada y, como el PIB constituye el denominador del cociente deuda/PIB, el resultado final tiende a ser una subida del endeudamiento público".
Esto es algo que se pudo comprobar durante la crisis de deuda soberana en la zona euro entre 2010 y 2014. Los países que centraron los ajustes en la subida de impuestos tuvieron muchos más problemas para reducir los niveles de deuda pública, como pudo ser el caso de España. Mientras que los gobiernos que decidieron dar un 'tijeretazo' al gasto público consiguieron una reducción de la deuda pública muy superior. Aún así, en esta crisis en concreto, la austeridad del gasto, pese a seguir siendo menos dañina que las subidas de impuestos, pudo ser más costosa que en otras ocasiones por tres motivos: se aplicó en medio de una recesión profunda, la política monetaria no acompaño tanto como debería hacerlo y se aplicó de forma conjunta en varios países de la Unión Europea, desvaneciendo el papel que puede jugar la demanda exterior (exportaciones) para compensar la caída de la demanda interna.
La etapa de austeridad en España se puede acotar al periodo 2009-2014, con unas medidas que tuvieron un impacto equivalente al 12% del PIB. De esos doce puntos, siete correspondieron a subidas fiscales (IRPF, IVA, Impuestos Especiales...) y el resto recayó sobre recortes de gasto. "Si España hubiera implementado un plan con el mismo alcance, pero los hubiese volcado por la vía del gasto en vez de por los impuestos, su PIB en 2014 hubiese sido mayor al registrado en 2011 en 4 puntos porcentuales, acelerando la recuperación. Lo mismo aplica el caso de Italia: de haber centrado la austeridad en la reducción de los gastos, el PIB en 2014 habría superado el de 2011 en ocho puntos porcentuales".
Casos opuestos al de España e Italia (Portugal es un caso mixto pues sus recortes fueron similares al tamaño de las subidas de impuestos) son los de Reino Unido o Irlanda. Ambos países realizaron grandes recortes del gasto púbico, que en un principio fueron muy criticados. Reino Unido tomó medidas por valor de un 3% del PIB, de las cuales dos tercios fueron recortes de gasto. "El plan fue criticado duramente por el FMI, que predijo una recesión de gran alcance. Esto último no se materializó y el FMI llegó a pedir disculpas públicamente", señalan los economistas italianos.
Mención especial merece el caso de Irlanda, donde los recortes del gasto público fueron extremadamente profundos, alcanzando el 11% del PNB entre 2010 y 2014, mientras que las subidas de impuestos tuvieron un valor del 4%. "Por lo tanto hablamos de un programa de austeridad con un peso muy notable, puesto que los ajustes acumularon un impacto cercano al 15% del PNB, lo que supone una media del 3% cada año durante cinco años... en 2013 Irlanda disfrutó de un aumento del 4,3%, que el año siguiente ya fue del 8,9%". El crecimiento del PIB en Irlanda ayudó a reducir dráscticamente la elevada deuda sobre PIB. El único país que no cumple el modelo pronosticado por estos expertos es Grecia, donde los ajustes exigidos (20% del PIB), la incertidumbre constante y los enormes excesos del pasado convirtieron la consolidación fiscal en una auténtica tragedia para la economía. "Tras el estallido de la crisis, la troika manejó la situación de forma equivocada, creando confusión e incertidumbre y contribuyendo a agravar el problema. Lo lógico hubiera sido aprobar una reestructuración de la deuda griega desde el primer momento".
¿Por que funciona mejor el recorte del gasto público?
La hipótesis más "esperanzadora" y probable apunta a las expectativas y la confianza. "La austeridad eliminaría la incertidumbre sobre la sostenibilidad fiscal y estimularía la demanda al hacer que consumidores e inversores tengan una mirada más positiva de la senda que seguirán las finanzas públicas en un futuro... Esto tiene el efecto de estimular la demanda interna, sobre todo por el lado de la inversión, que se mueve con mayor sensibilidad ante los grandes cambios de política fiscal".
Uno de los hallazgos de estos autores muestra que la inversión respondió de forma positiva a los recortes de gasto y de forma negativa a los aumentos de impuestos. La confianza empresarial se comportó de una forma similar. Mientras que en el caso del consumo privado la diferencia son menores.
Los autores del libro dejan claro que su trabajo no demuestra que un gasto público pequeño (o grande) sea mejor o peor para una economía. Hay países con uno gasto público sobre PIB muy elevado que funcionan muy bien y otros con un gasto mucho más pequeño que también lo hacen. "Lo que sí afirmamos es que los déficits presupuestarios exigen correcciones que, tarde o temprano, termina por llegar, de modo que parece inteligente tomar nota de la evidencia disponible, cuya principal conclusión apunta al menor coste de las consolidaciones volcadas por la reducción del gasto".
Esto puede ser un buen consejo para afrontar la gran consolidación fiscal que tendrá que poner en marcha España tras la crisis del coronavirus. El déficit público podría rebasar el 10% del PIB, mientras que la deuda pública amenaza con superar el 120% a corto plazo. No obstante, también será necesario tener en cuenta otros factores más allá del crecimiento económico, como la desigualdad que puede generar un recorte del gasto público o subir unos impuestos u otros. Pero ese es otro debate.
