A estas alturas, las líneas generales del fondo de recuperación de la UE tras el coronavirus, los Next Generation, son bien conocidas, a la espera de que se logre su ratificación definitiva y los efectos que pueda tener el Tribunal Constitucional alemán.
De momento, la Comisión tomará prestados hasta 806.000 millones y los distribuirá a lo largo de seis años entre todos los países de la UE. La mayor parte (420.000 millones) se distribuirá en forma de subvenciones, mientras que hasta 386.000 millones podrían distribuirse en forma de crédito. Además, ya se han concedido 90.000 millones de euros (a precios corrientes) en préstamos a 18 países de la UE con cargo al plan temporal de apoyo para mitigar los riesgos de desempleo en caso de emergencia (SURE).
Pero apenas se ha discutido el impacto del Next Generation en las normas fiscales de la UE, actualmente suspendidas. ¿Cómo se contabilizarán estas importantes transferencias en el marco fiscal de la UE y cuáles son las implicaciones para la orientación fiscal? Aunque se está debatiendo el futuro de las reglas fiscales de la UE (por ejemplo, si las reglas deben ser sustituidas por leyes, o redefinidas por completo), estas cuestiones se han descuidado hasta ahora.
El Informe Mensual del Bundesbank de diciembre de 2020 pedía que la deuda de la UE se contabilizara en la deuda y el déficit nacionales, de forma similar a las deudas derivadas del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), que se atribuyen a los países de la UE. Sin embargo, hay buenas razones para no hacerlo, y entendemos que Eurostat y la Comisión no tienen previsto imputar la deuda y el déficit de la UE a las deudas y déficit nacionales. La razón principal es que tal asignación sería extremadamente difícil. Es imposible hacer estimaciones razonables de cuánto contribuiría cada país de la UE al reembolso de la deuda de la UE, a partir de 2027 y hasta 2058, en relación con la financiación de las subvenciones de la UE, en parte porque depende de muchas evoluciones futuras desconocidas, como la evolución relativa de la renta nacional bruta de los países de la UE en las próximas cuatro décadas. Además, se supone que parte del dinero para el reembolso se obtendrá de impuestos comunitarios de nueva creación, como el impuesto sobre los plásticos no reciclados. La asignación de una deuda "federal" a los presupuestos nacionales convertiría esa deuda en una deuda nacional de facto. Aunque los contribuyentes subyacentes son obviamente todos los sujetos fiscales de la UE, el carácter de la deuda del Next Generation es claramente muy diferente al de la deuda nacional.
Hay buenas razonas para argumentar que la orientación fiscal de Bruselas es demasiado estricta
Los futuros préstamos los Estados miembros tienen la característica específica de que el país prestatario está obligado a reembolsarlos en su totalidad, aunque el préstamo subyacente esté garantizado por los países de la UE y el presupuesto comunitario. Por lo tanto, los préstamos deberían contribuir a las cifras de la deuda y el déficit públicos nacionales. Sin embargo, si el gasto financiado por dichos préstamos no se beneficia de un tratamiento especial en el marco fiscal de la UE, los países prestatarios tendrán que reducir su gasto no relacionado con los una vez que se reactiven las normas fiscales actualmente suspendidas. Una forma sencilla de evitarlo es tratar todos los gastos financiados por el Next Generation como gastos puntuales y excluirlos del saldo estructural (saldo presupuestario global ajustado por el impacto del ciclo económico y las medidas puntuales de gastos e ingresos), ya que el ajuste fiscal en virtud de las normas de la UE se define por la variación del saldo estructural. Un tratamiento similar es necesario para evaluar el cumplimiento del criterio de referencia del gasto.
Entonces, ¿cómo cambiarían estas subvenciones a los presupuestos nacionales, suponiendo que no cuenten para los déficit y deudas nacionales, las posiciones presupuestarias de los países, y cuál será la interacción con las normas fiscales? Las normas de la UE limitan la deuda pública y los déficit presupuestarios de varias maneras. Si el déficit presupuestario es superior al 3% del PIB, o la deuda pública es superior al 60% del PIB y no se reduce en la vigésima parte de la diferencia con respecto al umbral del 60%, el déficit se considera excesivo y un procedimiento de déficit excesivo (PDE) pretende forzar la reducción del déficit.
El incumplimiento de la regla del 1/20 de la deuda será probablemente tan intrascendente como lo ha sido hasta ahora: nunca se ha iniciado un PDE por un incumplimiento de esta regla debido a diversas exenciones, que podrían tenerse en cuenta de nuevo.
Si la deuda de la UE resultante de los Next Generation no se contabiliza como deuda nacional, el correspondiente gasto nacional financiado por la deuda de la UE tampoco contará como déficit. A su vez, dicho gasto nacional no formará parte del indicador de déficit estructural y de gasto público, por lo que podría contrarrestar la consolidación fiscal del componente del presupuesto nacional no relacionado con la UE.
'Next Generation' es una estrategia valiosa para apoyar la estabilidad fiscal de la Unión Europea
Queda fuera del alcance de este artículo evaluar si la política fiscal de la UE será demasiado estricta o demasiado relajada en los próximos años (y hay buenas razones para argumentar que la orientación fiscal general de la UE en 2021 es demasiado estricta). Sin embargo, de forma algo contraintuitiva, sugerimos que el problema de ajuste fiscal inducido por las normas puede ser menor de lo que se pensaba en los países del centro y el sur de Europa, pero sustancialmente mayor de lo que se pensaba en los Países Bajos y Alemania, gracias al Next Generation. Esto sugiere que Alemania, en particular, debería aumentar su estímulo fiscal durante 2021 y 2022 para apoyar la recuperación y ayudar al BCE a cerrar la brecha de producción. Esto debería ir acompañado de tasas de inflación más altas en Alemania que en el resto de la UE.
La conclusión es que el Next Generation, si se contabiliza al margen de las deudas y déficit nacionales, es una forma significativa de apoyar la estabilidad fiscal de la UE. Si se convierte en una característica permanente de la arquitectura de la UE, ayudaría en la fase de recuperación cuando las normas fiscales empiecen a limitar la formulación de la política fiscal nacional. Además, es un instrumento de apoyo a las grandes necesidades de inversión de la UE.
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