Un viejo conocido está sacudiendo los planes de Alemania para evitar la recesión en 2024: el Tribunal Constitucional, también conocido como Tribunal de Karlsruhe por la ciudad en la que se ubica. El motor de Europa se ha gripado y, para reanimarlo, el canciller socialdemócrata, Olaf Scholz y su Gobierno, habían preparado un ambicioso presupuesto de gasto y estímulo fiscal. Sin embargo, el más alto tribunal ha provocado un agujero de 60.000 millones de euros en el presupuesto al declarar inconstitucional la reasignación de fondos que se ha realizado. Aunque esta cifra suponga por sí misma un claro desafío y complica sobremanera la negociación presupuestaria para 2024, el verdadero problema podría estar por venir, dado que los expertos alertan de que la sentencia podría haber sentado un precedente y de que agujeros como este podrían multiplicarse.
Para entender por qué la decisión de las famosas togas y gorros rojos del tribunal de Karlsruhe puede agitar los presupuestos de Alemania, hay que retrotraerse más de una década. Año 2009, la crisis financiera está asediando Europa y la recesión se cierne sobre sus países. En ese contexto, Alemania promulga el 'freno de deuda' y por ley solo puede tener un déficit del 0,35% del PIB. Con el covid, cuando el país tuvo que lanzar un programa de gasto masivo para mantener su tejido empresarial, el 'freno de deuda' fue suspendido. Fue este vacío legal el que ha provocado el problema presupuestario en el que hoy se ha visto inmerso el Ejecutivo alemán.
El Gobierno de Scholz había presupuestado 60.000 millones que venían de esa financiación extraordinaria por el covid para formar parte del Fondo para el Clima y la Transformación. La corte ha decidido de esta manera que reasignar ese dinero libre del 'freno de deuda' no es constitucional. La 'treta fiscal' no ha resultado y ahora el Ejecutivo alemán debe negociar un nuevo plan presupuestario o bien recortando gasto o subiendo impuestos.
"La decisión del Tribunal Constitucional supone un duro golpe para el Gobierno alemán, en un momento en que las tensiones en el seno de la coalición sobre la orientación de la política fiscal ya van en aumento. Alemania ha sido uno de los pocos países con margen fiscal para hacer frente a la pandemia y a la guerra de Ucrania con la política fiscal, elevando la deuda pública en torno al 10% del PIB hasta el 69% en 2021, mientras que podría decirse que aún tiene margen político para seguir actuando. Sin embargo, la regla del freno de la deuda limita el aumento de la deuda limitando los déficits anuales", escribe en una nota para clientes Anatoli Annenkov, de Société Générale.
"Con un déficit de 60.000 millones de euros en el fondo climático, la decisión pasa por recortar el gasto, subir los impuestos o prolongar la suspensión de la regla del freno de la deuda. El Gobierno también podría recurrir a otros fondos de reserva, pero con consecuencias jurídicas poco claras. La suspensión del freno de la deuda durante otros años parece poco plausible, ya que ha sido descartada por el partido de la oposición Unión Democristiana de Alemania (CDU), que interpuso la demanda judicial en primer lugar). Quedan entonces los recortes de gastos y la posible subida de impuestos, descartada esta última por los Demócratas Libres (FDP)", añade Annenkov.
"El presupuesto de 2024 tendrá que modificarse y requerirá algunas medidas drásticas y procíclicas en áreas de gasto clave como el clima, el bienestar y la vivienda, y el apoyo a la industria"
"Aunque todavía hay mucha incertidumbre en cuanto a todas las implicaciones de la sentencia y las posibles soluciones, especialmente en qué medida repercute en otros fondos de reserva (recaudados durante la pandemia o antes), el presupuesto de 2024 tendrá que modificarse y requerirá algunas medidas drásticas y procíclicas en áreas de gasto clave como el clima, el bienestar y la vivienda, y el apoyo a la industria. Recientemente se ha debatido mucho sobre el apoyo a las industrias en crisis, afectadas por la subida de los precios de la energía.
Las medidas han incluido una desgravación del impuesto de sociedades (unos 7.000 millones de euros en cuatro años) y una desgravación del impuesto sobre la electricidad por valor de 12.000 millones de euros en 2024. Estas medidas también han suscitado la ira de la Comisión Europea, por proporcionar a las empresas un apoyo estatal que podría distorsionar el mercado único. Así pues, cubrir las necesidades de financiación podría afectar a estas medidas y llegar así al núcleo de las diferencias entre los partidos de la coalición (Verdes, Socialdemócratas y Liberaldemócratas)", expone el economista de SocGen.
Un efecto contagio de 770.000 millones
Los expertos temen que, dada la decisión sobre el fondo creado durante la guerra de Ucrania, este vehículo pueda ser otra 'víctima' del Tribunal Constitucional. "Existen riesgos considerables de también se vea afectado por la sentencia" explican los economistas de Commerzbank Research. A pesar de que muchos de los argumentos que usó la corte no se podrían aplicar, si hay un punto muy importante que comparten ,el hecho de que las autorizaciones 'de emergencia' se utilicen para ejercicios posteriores sin computarse en el freno de la deuda.
Durante el año 2022, Olaf Scholz logró una mayoría de dos tercios en el Bundestag con la que pudo modificar el freno a la deuda para poner en marcha un fondo de 200.000 millones euros que no estuviera sujeto a esta restricción llamado Fondo Economico de Estabilización de la Energía. El motivo era la invasión de Ucrania por parte de Rusia, que se produjo ese año y que puso en guardia a Alemania, no solo en el sentido militar, sino en el económico. Buena parte de la industria germánica dependía de los precios baratos del gas que procedía de Rusia. Este fondo fue el responsable de rescates derivados de ese 'shock energético' como el de Uniper o VNG.
"La suspensión de 2022 estaba explícitamente justificada por la guerra de Ucrania y la situación que se derivó posteriores", explican los expertos de Commerzbank. En ese sentido, remarcan "aquí también se produjo el "acumulación" de recursos financieros (fondos reales o autorizaciones de crédito) criticados por el TC para utilizarlos en los años siguientes sin que contabilicen luego para el freno de la deuda". La CDU ha dicho ya públicamente que demandará ante la justicia este vehículo.
Pero esto no es todo, en la actualidad los vehículos especiales son una de las principales armas de Alemania para poder gastar y estimular la economía. De hecho, en total, el país cuenta con 770.000 millones de euros repartidos en fondos similares. Según destaca Bloomberg el Gobierno de Scholz cree que toda esta cantidad pueda estar en peligro. Tener que revisar esa importante cantidad supone un gran golpe para un país que gastó cerca de 1,7 billones de euros en 2022, según la Oficina Federal de Estadística (Destatis) . "El desafío es inmenso y el resto del dinero está en peligro" comentaba Veronika Grim, miembro del grupo de asesores independientes de Scholz.
Desde UBS argumentan que, aunque el Constitucional solo se pronunció sobre el caso concreto del Fondo para el Clima y la Transición, el Gobierno ha creado otros fondos al margen del presupuesto federal (entre ellos, el Fondo de Defensa, dotado con 100.000 millones de euros, tras la invasión de Ucrania, y el Fondo de Estabilización Económica para la Energía, dotado con 200.000 millones de euros) con la intención de crear espacio presupuestario al margen del presupuesto federal. Según el Bundesbank, el volumen total de los fondos especiales asciende a 400.000 millones de euros, es decir, el 10% del PIB. "A nuestro entender, la sentencia no tiene implicaciones inmediatas directas sobre el uso de estos otros fondos, pero el uso de fondos especiales para financiar el gasto puede ser más limitado en el futuro", apuntan. A pesar de todo, desde Commerzbank creen que el grueso de estos 770.000 millones de euros no estarían en un peligro inminente. "Los temores de que afecte a todos los vehículos similares parecen exagerados" explican los analistas del banco. Eso sí, dejan claro que hay varios de ellos que sí podrían verse revisados
Un misil contra el 'plan Scholz'
Pero no es solo que está poniendo buena parte del presupuesto, sino que es un golpe en la línea de flotación de las políticas de gasto que tenía en mente el Gobierno de coalición y un refuerzo clave al 'freno de deuda'. "El fallo muestra que es es muy poco probable que en Alemania se apliquen políticas fiscales estructuralmente acomodaticias en el corto plazo", explican los expertos de ING. Desde Commerzbank también piensan que este fallo es un misil que destruye algo que daban por hecho desde el actual equipo económico, que el freno de deuda podía ser esquivado. "El freno se ha vuelto mucho más difícil de sortear", impidiendo sus planes.
Los partidarios de cambiar esta norma han aumentado, pero para lograrlo necesitan el apoyo del antiguo partido de Angela Merkel, el que la puso en marcha y que no está por la labor de retirarla. En ese sentido, esta menor flexibilidad en el presupuesto puede dar lugar a un gran problema para Martin Scholz, según Commerzbank, un potencial conflicto en el seno de la coalición que lidera. "Este asunto ha exacerbado los conflictos internos, los Verdes quieren más gasto e inversión mientras el FDP rechaza más deuda e impuestos" lo que, ven que llevará a un choque ineludible". Ahora "la opción del déficit se ha cerrado" y "solo se puede recortar gasto, algo que hará muy difícil un acuerdo".
Desde UBS creen que "el uso de fondos especiales era una forma que tenía el Gobierno alemán de conciliar la necesidad de aumentar el gasto de inversión en el futuro con el deseo de atenerse a la norma fiscal constitucional. Si esto ya no se permitiera, cabría esperar un debate sobre cómo reformar el freno de la deuda para hacerlo menos estricto. A nuestro entender, un cambio de gran alcance del freno de la deuda (por ejemplo, eximir el gasto de inversión) requeriría un cambio constitucional con una mayoría de 2/3 en el Parlamento, que sería difícil de lograr. Sin embargo, hay varias propuestas de reforma sobre la mesa para introducir cambios menores en el freno de la deuda con el fin de crear espacio fiscal ".
"Solo podríanlanzar nuevos vehículos en caso de catástrofes naturales con importantes implicaciones en el presupuesto"
Pero, en el corto plazo, el equipo de economistas de UBS encabezado por Felix Huefner plantea dos opciones para las negociaciones presupuestarias del Gobierno alemán: "Una opción sería atenerse al freno de la deuda y financiar los gastos previstos (que incluyen partes de las medidas sobre el precio de la electricidad adoptadas la semana pasada) por otros medios (por ejemplo, subiendo los impuestos o recortando el gasto), lo que supondría más vientos en contra para el crecimiento. Otra opción sería activar la cláusula de escape también para futuros presupuestos (en contraste con los planes de volver al freno de la deuda en 2024). Esta última opción normalmente sólo es posible en caso de catástrofes naturales con importantes implicaciones para el presupuesto, por lo que podría enfrentarse a grandes obstáculos y a un nuevo escrutinio por parte del Tribunal".
En cualquier caso, no todos creen que las consecuencias sean tan negativas. Desde Capital Economics plantean que, en la práctica, las repercusiones económicas no serán tan graves. El analista Adrian Prettejohn señala que, por un lado, el flondo climático debía dispersar sus fondos a lo largo de un periodo de cuatro años (2024-2027), por lo que la cantidad que podría verse afectada asciende a una media del 0,3% del PIB al año, cantidad "que no es trivial, pero tampoco enorme". Por otro, aduce, el posible cierre de algunos de los otros fondos especiales no reducirá en la práctica el gasto en nada parecido a 770.000 millones de euros, porque mucho dinero nunca se habría gastado de todos modos. Y pone como ejemplo los 350.000 millones signados a las crisis del covid y la energía, de los que olo se habían gastado 87.000 millones a finales de 2022.
Con todo, al igual que las otras casa de análisis, en Capital Economics ven potenciales riesgos: "Vemos un riesgo significativo de que (1) se pueda reducir el gasto, especialmente en la transición verde, lo que presumiblemente implicaría un menor endeudamiento público, o (2) se podrían aumentar los impuestos o recortar otras partidas de gasto, lo que implicaría más obstáculos fiscales para el crecimiento, o (3) el gobierno podría cambiar el rumbo de la política fiscal, permitiendo mayores déficits presupuestarios del gobierno central y sin tener en cuenta el freno de la deuda (mediante el uso de la cláusula de escape".
Un Constitucional 'ingobernable'
Lo que muchos proponen es mitigar los daños que pueda causar el TC buscando subterfugios e intentando lograr sentencias con una interpretación más generosa en el futuro. Pero esto parece complicado. "Podríamos buscar una interpretación más generosa pero como mucho lograríamos ahorrar unos pocos miles de millones", comentaba Grim. En ese sentido, la mayoría de los expertos se remite a la dureza y determinación con la que al TC alemán ha actuado, especialmente en los últimos años.
Durante el año 2020 este tribunal fue el responsable de uno de los momentos más tensos en toda la historia de la UE. La corte decretó que el programa de compra de bono del BCE (PSPP) se extralimitaba. De este modo, ponía bajo la lupa las competencias de la institución más determinante en la economía europea, sacudiendo así los cimientos del club de los 27. A los pocos días este órdago se vio reforzado por una entrevista en el Sueddeutsche Zeitung por parte de su presidente, Andreas Vosskuhle. El alto cargo contra el BCE afirmando que "no debería verse como el amo del universo" debido a que "una institución como el BCE, que apenas está ligeramente legitimada por la democracia, solo es aceptable si se adhiere a las responsabilidades que le han sido asignadas (mantener la estabilidad de precios).
Ahora toda Europa vuelve a mirar a este tribunal. Alemania es la locomotora de Europa y, de hecho, todos dan por hecho que estará gripada durante algún tiempo. El Bundesbank prevé una destrucción del 0,4% de su economía para este 2023 mientras que ha recortado las previsiones para el año que viene a un recorte del 1,3%. La máquina industrial que es este país verá la demanda interna debilitada por los tambores de recesión y la externa debilitada por un estancamiento en Occidente, de la mano de unos mayores tipos de interés y un despertar a medio gas de China. Una Alemania con problemas presupuestarios y un rebote más débil puede arrastrar al resto de la región.