El mundo ha cambiado, lo siento en la Tierra, lo siento en el agua, lo huelo en el aire, mucho se perdió entonces…" Con estas palabras, que no están en los libros de Tolkien, comenzaba Peter Jackson su trilogía cinematográfica sobre El Señor de los Anillos. Y efectivamente, el mundo ha cambiado desde que en 2013 se estableció el palo creado para la "zanahoria" de la "amnistía fiscal", el famoso modelo 720, o declaración de bienes en el extranjero.
Entonces, muy pocos contribuyentes declaraban tener bien fuera de España, y aún menos declaraban las rentas que obtenían en el exterior. La razón es que había muy poco intercambio de información entre Estados. En una situación crítica, el gobierno decidió decretar una amnistía fiscal para que los defraudadores pudiesen regularizar pagando una tarifa plana del 10%.
Inicialmente, la amnistía no tuvo mucho éxito y se tomaron algunas medidas adicionales. Una de ellas, fue un informe de la Dirección General de Tributos en el que se establecía que el 10% sólo se pagaría sobre los rendimientos no prescritos con los que se hubiesen adquirido los bienes en el extranjero. En última instancia, de este informe, que es el único en la historia que fue declarado ilegal por el Pleno del Congreso de los Diputados, se derivó que la amnistía no consiguiese sus objetivos recaudatorios, y que los defraudadores amnistiados pagasen menos del 3% del importe que regularizaron.
En esta historia de tratar a los contribuyentes como conejos, la "zanahoria" , la amnistía fiscal, como algunos habíamos advertido (con escaso éxito), fue declarada inconstitucional en 2017. Recientemente, acabamos de ver como las sanciones ligadas al palo, la declaración de bienes en el extranjero, acaban de ser declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea por el Tribunal de Justicia de la Unión. En el palo del TJUE a la declaración de bienes en el exterior sólo estamos hablando de las sanciones. Esto significa que, al menos en los casos pendientes, que son muchos, habrá que devolver el importe de éstas, pero la información obtenida sigue siendo válida y correcta. Además, la obligación de presentar la declaración sigue vigente.
Para valorar la sentencia y el panorama que deja, habría que tener en cuenta varias cuestiones. En primer lugar, que el modelo se implantó como consecuencia de la amnistía fiscal, pero se debía haber implantado de todas formas. Cuando no se tiene información lo que hay que hacer es preguntar. Y no se puede esperar que dé información alguna, si no darla, o contar cosas falsas, no tiene ningún tipo de sanción. Pero, el régimen sancionador era, en primer lugar, excesivamente severo, o en palabras del Tribunal de Justicia de la UE "de carácter extremadamente represivo". Y claro, resulta muy complicado de justificar por qué sólo se aplica a los bienes poseídos en el exterior. Por ese sistema, era probable que las instituciones comunitarias pensasen que España limitaba las inversiones en el extranjero lo que es directamente contrario a la libertad de circulación de capitales. Como era más que previsible, al final, el Tribunal de Justicia ha anulado las sanciones fundamentalmente por esta razón.
Por otra parte, como las sanciones eran duras y desproporcionadas, un fenómeno que se ha producido es que no ha habido regularizaciones. Lo peor es que la sanción del 150% de la cuota descubierta, la más elevada del sistema fiscal, se imponía por un solo día de retraso, aunque se hubiese declarado voluntariamente: eso decía la ley. Entre cuotas y sanciones, un contribuyente que declarase fuera de plazo, aunque lo hiciese voluntariamente, se podía enfrentar a una deuda con Hacienda superior al 100% del valor de los bienes sin declarar. Esto era una garantía para que no regularizase nadie. Incluso, si los bienes ocultos los descubría la Inspección, lo normal es que el contribuyente agotase todos los recursos a su alcance.
Por último, la ley del péndulo en la prescripción: se pasó de reconocer la prescripción, aunque no pudiese comprobarla la inspección en la amnistía fiscal, a simplemente hacerla imposible tras el 720. En lugar de establecer plazos más amplios en los supuestos más graves, se hizo tabla rasa: sin prescripción alguna para casi todos. En algunos casos, hubiese estado justificado un plazo amplísimo de prescripción porque el contribuyente había puesto todos los medios para impedir que el Estado se enterase, teniendo por ejemplo una cuenta en un paraíso fiscal a nombre de una sociedad constituida por un testaferro. Pero en otros, y por puro sentido común, que no hubiese prescripción tampoco parecía justificado.
El mundo ha cambiado entre 2013 y 2022: ahora hay muchísima más colaboración internacional, especialmente en el intercambio automático de datos, que hace nueve años no existía. Por eso, había que modificar el famoso modelo 720 para que dejase de ser el modelo 666, el del número de la bestia en el Apocalipsis. Imponer un marco sancionador más razonable tiene muchas ventajas, y no sólo para los contribuyentes que cometan un error. También lo tiene para los intereses generales. Pensemos simplemente en cualquier ciudadano comunitario que se quiere instalar en España. A España le interesa que se dé de alta como residente y contribuya a la financiación del gasto público. Pero si en lugar de imitar a Portugal, que les da ventajas fiscales, a lo que se expone este contribuyente es al riesgo de un antipático modelo con sanciones elevadísimas, es probable que no convenzamos a muchos ciudadanos para que dejen de tributar fuera y pasen a hacerlo aquí.
Lo que tenía sentido en 2013, probablemente en 2022 ya no lo tenga… Aprovechemos la sentencia para disponer de un modelo con un marco sancionador más razonable. Probablemente se debía haber hecho antes, como algunos propusimos en elEconomista hace algunos años, pero el pasado no se puede cambiar, aunque de ese pasado todos deberíamos aprender: ni se puede incentivar el fraude, como se hizo con la amnistía fiscal, ni tampoco vale hacer tabla rasa y tratar igual los errores que el fraude más grave. No queda más remedio que acatar la sentencia del Tribunal de Justicia, pero, aunque suene paradójico, esta sentencia puede ser una oportunidad de adaptarse a un mundo que ha cambiado. "Lo siento en la tierra…"
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