El gasto público se ha disparado en España como consecuencia de la crisis del covid. El Gobierno ha utilizado la política fiscal como una herramienta de emergencia para intentar minimizar los daños de la crisis y reducir la profundidad del ciclo recesivo. El riesgo que se corre ahora es que parte de ese gasto de emergencia se convierta en permanente, incrementando el déficit estructural de la economía española, que ya era uno de los más altos de Europa antes de la crisis.
Parece que esta es una tendencia que no solo amenaza a las cuentas públicas, también a otras ramas de la economía. Hay miedo de que la inflación consecuencia de la pandemia se convierta en permanente o que algunos de los cambios en los patrones de consumo también se cronifiquen.
Volviendo a las finanzas públicas y poniendo el foco en España, Funcas ha elaborado un trabajo en el que analiza el desequilibrio fiscal. El trabajo ha sido elaborado por Santiago Peña Lago, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo, explica que "cualquiera que sea el resultado sobre la reforma de las reglas fiscales en la UE, el sector público español carece de una estrategia presupuestaria creíble y ambiciosa, con el riesgo añadido de que una parte del gasto público que fue necesario para afrontar la crisis de la covid-19 se convierta en permanente".
El documento apunta que la sostenibilidad de las finanzas públicas en España requiere una senda creíble y ambiciosa de reducción progresiva del déficit estructural, que ya antes de la pandemia se encontraba entre los más elevados de la Unión Europea. "A pesar de la dinámica positiva del déficit en 2021, en el próximo año el déficit estructural aún será del 4,5% del PIB". El déficit general caerá por el crecimiento del PIB, pero el desequilibrio subyacente en las cuentas públicas seguirá ampliándose. Este saldo deficitario saldrá a la luz cuando el PIB deje de crecer con tanta fuerza.
Esta orientación expansiva de la política fiscal, acorde con las recomendaciones de la Comisión Europea y de los principales organismos internacionales, se mantendrá al menos hasta que se consolide la recuperación económica y el PIB alcance sus niveles prepandemia. El Plan presupuestario 2022 y los Presupuestos Generales del Estado de 2022 (PGE-2022) son fiel reflejo de ese carácter expansivo de la política fiscal.
La reducción prevista del déficit en 2022 se sostiene por completo en el saldo cíclico (basado en unas previsiones de crecimiento superiores), que terminaría dicho ejercicio en equilibrio, manteniéndose por tanto un déficit estructural de -4,5% del PIB (las medidas one-off sumarían el -0,5% restante). Surge entonces el interrogante de si las medidas excepcionales adoptadas para hacer frente al impacto económico y social de la pandemia corren el riesgo de convertirse en un gasto permanente sin una contrapartida equivalente por el lado de los ingresos, señala el informe.
"El déficit estructural previsto por el Gobierno para 2022 es mayor incluso que el de 2021. A ese incremento contribuyen los riesgos de conversión de determinadas partidas de gasto en permanentes así como el aumento significativo en prestaciones como las pensiones", destaca el catedrático de la Universidad de Vigo. A largo plazo y si no se toman medidas, estos gastos estructurales podría llevar la deuda pública hasta el 190% del PIB, según advierte la Airef.
Una historia que viene de lejos
Los elevadísimos déficits públicos de España hoy también son producto de años de inacción política para reducir la brecha estructural que lleva creciendo desde 2015 de forma ininterrumpida. Cuando la economía crece por encima de su potencial, este desequilibrio queda oculto parcialmente gracias a unos ingresos mayores, pero que son extraordinarios. Sin embargo, cuando la economía se contrae ocurre todo lo contrario: el déficit estructural queda a la vista junto al déficit cíclico, generando una cifra tan elevado como la de 2020.
Los factores que han contribuido a la mejoría del saldo presupuestario en 2021 y el propio soporte normativo de la cláusula de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, irán perdiendo fuerza, ya sea por la reintroducción de un nuevo marco de reglas fiscales en la UE, por la desaceleración de las tasas de crecimiento y de la recaudación o por la reformulación de la política de compra de bonos por parte del BCE. En paralelo, será fundamental mejorar el ritmo de ejecución de los fondos europeos para impulsar y consolidar la recuperación.
¿Qué es el déficit estructural?
El déficit público puede ser estructural o cíclico, aunque el que aparece en la noticias y demás medios es una combinación de ambos, que al final es el desequilibrio que se produce ese año entre los ingresos y los gastos públicos. El problema es que muchos ingresos y gastos pueden ser simplemente temporales (por ejemplo ingresos derivados de un boom inmobiliario o los gastos provocados por la pandemia) debido a la coyuntura económica, por eso instituciones como la Comisión Europea hacen esta división.
El déficit cíclico es el deterioro de las cuentas públicas producido por un descenso de la actividad económica (que reduce los ingresos) y la activación de los estabilizadores automáticos (que incrementa la partida del gasto). Por el contrario, el déficit estructural no se tienen en cuenta el estado de la economía, si no que se simula que la actividad funciona a su máxima capacidad (no hay ni boom ni recesión), un crecimiento permanente que generar unos ingresos y unos gastos que se mantendrán en condiciones normales.
¿Cómo arreglar el 'agujero' en las finanzas?
Santiago Lago explica en su artículo que para cuadrar las cuentas existen soluciones como la reforma fiscal y la evaluación del gasto público en busca de ineficiencias y ahorros potenciales. Y cree necesario aprovechar los próximos meses para trazar una senda de encaje presupuestario y eliminación progresiva del déficit estructural que permita estar preparados cuando se retiren las actuales condiciones fiscales y monetarias. Del mismo modo, el autor se refiere a la existencia de riesgos latentes de aumentos permanentes del gasto que pueden complicar la estrategia de consolidación presupuestaria.
Desiderio Romero y José Félix Sanz evalúan los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y apuntan que existen dudas de que la senda prevista de déficit para el período 2021 a 2024 pueda cumplirse en ausencia de un plan de consolidación fiscal que revise tanto las cifras de ingresos como de gastos. Especialmente, si se tiene en cuenta que hasta la fecha la senda de reducción del déficit descansa en el efecto ciclo para los ingresos y en la retirada progresiva de las medidas extraordinarias por la covid-19.
La expansión de las bases imponibles (asociada al crecimiento del PIB nominal), la entrada de fondos europeos y el impacto de las medidas normativas aprobadas en los dos años anteriores, que afectan a la creación de nuevos impuestos y a modificaciones en otros como el IVA o el impuesto de sociedades, son factores clave en la previsión de ingresos públicos en 2022. En cuanto al gasto, destaca el incremento destinado a pensiones, tanto por su cuantía como por su permanencia en términos de gasto estructural.
Dentro de los PGE, la Seguridad Social es una pieza clave, no solo por cuanto representa cerca del 40% del gasto consolidado, sino porque en el sistema de pensiones se ventila el principal factor de aumento del gasto estructural en 2022 y una de las reformas de mayor calado social que deben abordarse. Eduardo Bandrés analiza en su artículo las dos principales novedades del Presupuesto de la Seguridad Social de 2022: el nuevo método de revalorización de las pensiones y el aumento de las transferencias del Estado.
Con la previsión de inflación para el conjunto de este año, la revalorización de las pensiones en 2022 rondará el 2,5%, es decir, unos 3.600 millones de euros. Además, la garantía de revalorización vigente en 2021 supondrá unos 2.300 millones. En total, un crecimiento del gasto de la Seguridad Social de unos 5.900 millones.
El artículo también apunta que la cantidad acumulada en el Fondo de Reserva a finales de 2032 sería de unos 35.000 millones de euros. En los 10 años siguientes a 2032, el gasto en pensiones crecerá unos dos puntos de PIB, de modo que el fondo no será suficiente para afrontar los déficits anuales que se irían generando. La revisión periódica de las cuentas exigirá, con toda probabilidad, la adopción de medidas de contención del gasto.
Los PGE de 2022 contemplan 26.900 millones de euros en concepto de fondos europeos de recuperación. Atendiendo a la distribución presupuestaria contemplada para 2021 y a la información sobre las convocatorias publicadas hasta el mes de octubre, inclusive, César Cantalapiedra y Ana María Domínguez ponen de relieve las reducidas cifras de ejecución del presupuesto en este primer año de implementación del Plan España Puede, no solo por las convocatorias pendientes de realizar o de resolver, sino también por la aplicación efectiva de los fondos sobre la economía real.
Los autores cuantifican el estado actual de ejecución de los fondos en cada una de las nueve políticas palanca del Plan español, poniéndose de manifiesto tanto el retraso que se está produciendo como la heterogeneidad en la ejecución de las diferentes políticas.