"La realidad es lo que no desaparece cuando dejas de pensarlo." Como señalaba en esta frase Philip K. Dick (autor de Blade Runner, por ejemplo), algunas cuestiones no desaparecen porque se deje de hablar de ellas. España sigue teniendo pendiente una reforma fiscal, por la sencillísima razón de que desde 2007, los ingresos públicos no son suficientes para financiar el gasto público. Y en esta reforma fiscal, que además nos exige la Unión Europea, hay bastantes cuestiones que están ausentes del debate público.
Por ejemplo, se habla mucho más del impuesto de sociedades que de los impuestos especiales. Sin embargo, desde hace muchos años, se recauda más por los impuestos especiales que por el impuesto de sociedades. Dentro de los impuestos especiales, que son 20.000 millones de euros al año de recaudación, destacan los impuestos al tabaco, que permitieron recaudar 6.245 millones de euros el año pasado. Sin embargo, estos impuestos presentan algunos problemas, y su recaudación lleva cayendo ligeramente en los últimos años.
Por esa razón, y porque en estos impuestos, al igual que en los impuestos sobre bebidas azucaradas, hay cuestiones tanto de política recaudatoria como de política sanitaria, hemos realizado un "policy paper" para Esade Ec Pol. Hay que partir de que estamos hablando, en cierta medida, de objetivos contradictorios. Todo el mundo quiere recaudar más, especialmente, si no fuma, de los impuestos sobre el tabaco. Sin embargo, lo que no se puede admitir es que se dispare el consumo de tabaco para recaudar más. Hay que buscar un equilibrio entre los objetivos recaudatorios y el consumo.
Esto pasa, necesariamente, porque, si no se puede disparar la base imponible, es decir el consumo de tabaco, sobre lo que se paga impuestos, entonces estos impuestos deben aumentar. También es necesario que aumenten estos impuestos, aunque sólo sea por mantener un mínimo de recaudación, en situaciones de inflación. Y por lo que estamos viendo en estos últimos tiempos, la inflación, aunque moderada, ya es una realidad, como admite incluso el Banco Central Europeo a la hora de fijar sus objetivos. Es cierto, que como dijo Keynes, "la inflación también es un impuesto".
Pero esto se debe, entre otras razones, a que casi todos los impuestos tienen bases monetarias. Las excepciones son precisamente los impuestos especiales que tienen bases no monetarias, como el tabaco que tiene tanto un componente específico, es decir una cuantía fija por cigarrillo, cigarro o gramo de picadura, y un componente denominado "ad-valorem", es decir un porcentaje del precio del producto.
Hay dos cuestiones fundamentales a evitar en los impuestos especiales sobre el tabaco: por una parte, el contrabando, por otra las guerras de precios entre marcas. Ambas cuestiones suponen menor recaudación fiscal, y aumento del consumo, especialmente de los más jóvenes. Por supuesto, el contrabando es ilegal, y una guerra comercial no lo es, y precisamente por eso, algunos elementos para evitar ambas prácticas no coinciden. Por ejemplo, a medida que los precios del tabaco vayan subiendo, como ha ido pasando en toda Europa, habrá que hacer un esfuerzo de medios superior para combatir una práctica ilegal, a veces delictiva, que perjudica no sólo los intereses recaudatorios del Estado, sino, también la Salud Pública, cosa que a veces se olvida.
Otro elemento fundamental que ponemos de relieve en nuestro estudio es que una estructura impositiva coherente es fundamental. No tiene sentido, por ejemplo, que el mismo producto el tabaco para fumar, tenga una carga impositiva inferior como picadura para liar que como cigarrillos. Esto sólo origina pérdida de recaudación y desviaciones de consumo, sin que se obtenga ningún beneficio de esta pérdida de recaudación.
En ese sentido, haciendo uso de los microdatos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) que difunde el INE, encontramos que la subida de los impuestos a los cigarrillos a partir del año 2006 es seguida inmediatamente por un aumento del consumo de tabaco de liar, que pasó de representar menos del 1% del consumo total de tabaco a un 10% en 2013, cuando el gobierno subió el impuesto específico al tabaco de liar.
Esta ausencia de coherencia se ve especialmente en la cuestión de las bebidas azucaradas. Como tal el impuesto sólo existe en Cataluña. En el resto de España, lo que se hizo fue subir el IVA a los refrescos, que pasó del 10 al 21%. Es cierto que no tiene mucho sentido implantar un impuesto especial en productos sometidos a un tipo reducido de IVA, pero tampoco tienen mucho sentido que los impuestos sean los mismos para una bebida azucarada que para una bebida light, zero o similar. Aún menos sentido tiene que incluso las bebidas alcohólicas tengan un IVA reducido si se consumen en un bar, o incluso en una discoteca.
En ambos impuestos especiales su efecto distributivo depende en buena medida de cómo reaccione la demanda de los consumidores a los cambios impositivos. De este modo, si como se ha dicho antes uno de los objetivos es reducir su consumo esta clase de incoherencias fiscales que dan una ventaja de precios relativa a productos sustitutivos en el caso del trabajo de liar o que penalizan a productos sin externalidades negativas únicamente consiguen que esa demanda de los consumidores o se derive a bienes igualmente dañinos o transite de forma más lenta hacia productos más saludables.
En cualquier caso, la implementación de esta política tiene que ser gradual y previsible. Esta exigencia de seguridad jurídica es fundamental en un mercado como el del tabaco donde, paradójicamente, el valor de los impuestos es superior al coste de los productos y al beneficio.
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