El Gobierno se comprometió en 2021 con la Comisión Europea, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, a "desarrollar un sistema de pago por uso de la red de vías de alta capacidad que permita cubrir los costes de mantenimiento e integrar las externalidades negativas del transporte por carretera como sucede en el resto de infraestructuras".
Ahora, ultima un acuerdo con Bruselas para anular esa medida. A cambio, ofrece acelerar la implantación del ferrocarril como alternativa de movilidad sostenible. Con ello, el Ejecutivo proyecta un menor uso de las carreteras y, en consecuencia, un menor coste asociado a ellas, aunque en ningún caso cuantifica los efectos concretos.
El Gobierno quiere potenciar el ferrocarril y evitar implantar peajes en las autovías
Por el momento, la marcha atrás en la introducción de peajes o viñetas en las vías de alta capacidad tendrá consecuencias en el déficit que arrastra la red de carreteras. Con las partidas presupuestarias actuales para conservación, y en previsión de nuevas reversiones de autopistas de peaje en la próxima legislatura, el déficit que se generará año a año sólo en la red del Estado se elevará hasta alrededor de 550 millones de euros, según los cálculos del sector.
Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2022 aumentaron el gasto en conservación hasta los 1.370 millones. Esta cantidad refleja el esfuerzo del Gobierno, ahora en funciones, para mejorar el estado de las carreteras, toda vez que en 2018 dicha partida era de 755 millones.
La cifra, no obstante, incluye alrededor de 300 millones para el canon previsto a pagar a las concesionarias de las 11 autovías de primera generación que recoge la inversión inicial y la conservación. Descontado este importe, la red actual del Estado genera unas necesidades anuales de inversión en mantenimiento de 1.610 millones, de acuerdo con las estimaciones de la Asociación de Conservación y Explotación de Infraestructuras (Acex), entre cuyos miembros figuran grandes grupos de construcción españoles e internacionales como Ferrovial, Sacyr, FCC, Acciona, OHLA, Vinci o Eiffage. Atendiendo a estos números, en la actualidad se está generando un déficit anual de cerca de 540 millones.
Si el Presupuesto para conservación se mantiene invariable, el desequilibrio será mayor dentro de tres años, cuando finaliza un nuevo contrato de concesión de una autopista de peaje gestionada por Abertis, la AP-68 Bilbao-Zaragoza, que tiene un coste anual de mantenimiento en este momento para sus 294 kilómetros de longitud de 14,7 millones de euros. Además, en diciembre de 2026 también vencen los contratos de las 10 concesionarias que explotan las 11 autovías de primera generación que suman una longitud conjunta de 993 kilómetros. El plan del Gobierno en funciones es que todas estas carreteras, como ha ido haciendo desde 2018, reviertan al Estado, asumiendo así los costes de conservación. Entonces, el déficit anual rebasaría los 550 millones.
La financiación autonómica
El mayor problema, en todo caso, no se encuentra en la red del Estado, sino en las autovías de las Comunidades Autónomas y de las Diputaciones Forales y Cabildos. "El auténtico problema de financiación está en las Comunidades Autónomas", señala Pablo Sáez, presidente de Acex. "El Estado no invierte más porque quiere seguir invirtiendo en ferrocarril; las Comunidades, aunque quieran, no pueden", lamenta. Las Autonomías tienen unas necesidades para conservación de 1.628 millones y las Diputaciones de 694 millones. Junto con las del Estado, por tanto, los costes totales requeridos para un mantenimiento adecuado son de 3.932 millones, según los cálculos de Acex. Esta organización estima que el coste de conservación por kilómetro para autovías es de 100.000 euros (IVA incluido) las del Estado, 75.000 euros las autonómicas y 60.000 euros las de Diputación. En el caso de las carreteras convencionales, son 38.000 euros para las del Estado, 20.000 euros para las autonómicas y 9.000 euros para las de Diputaciones.
Las Autonomías y las Diputaciones no desagregan con claridad las partidas anuales que destinan al mantenimiento de sus carreteras, pero los datos de la Asociación Española de la Carretera (AEC) evidencian el desfase entre lo que se gasta y lo que se necesita. En concreto, el último informe de esta organización, con cifras de 2021, señala que el déficit acumulado total en la red nacional de carreteras alcanzaba los 9.918 millones de euros, casi 2.500 millones más que en 2019. De ellos, al Estado le corresponden 3.261 millones (2.376 millones en 2019), mientras que a las Comunidades Autónomas y a las Diputaciones 6.657 millones (5.087 millones dos años antes). Dados los gastos presupuestarios actuales, en la revisión que la AEC publicará el próximo año la cifra superará ya los 10.000 millones, con el consecuente deterioro sobre el stock de capital de la red viaria y el riesgo para la seguridad de los conductores.
En Alemania el transporte de mercancías por carretera representa el 70% y en España el 96%
El plan para implantar el pago por uso en las autovías era un compromiso del Gobierno con Bruselas, pero el coste político de su implantación ha llevado al Ejecutivo a aparcarlo. Tampoco se había avanzado en el mecanismo a aplicar. El Ejecutivo únicamente encargó a Ineco y KPMG un estudio, aún no concluido, para evaluar las distintas fórmulas que hay en el mundo. Tan solo se deslizó es que sería un peaje blando para los usuarios, estimado en el entorno de un céntimo por kilómetro.
Para la red estatal, el cobro de 1,5 céntimos para los vehículos ligeros y de 3 céntimos para los pesados implicaría una recaudación de 1.730 millones, por encima, por tanto, de los 1.610 millones requeridos para su conservación. En el caso de un peaje más duro, de 9 y 19 céntimos, respectivamente, los ingresos ascenderían a 10.520 millones, liberando así recursos para otros fines sociales.
El pago por uso encuentra su oposición más contundente en el sector del transporte, que recuerda que la carretera, a través de los distintos impuestos a los carburantes, de matriculación o circulación, aporta cerca de 40.000 millones de euros anuales, según datos de Anfac.
En todo caso, y a falta de que Bruselas dé su aprobación, el pago por uso quedará suspendido y la apuesta ahora para paliar el deficiente modelo de financiación de las carreteras discurre por reforzar el transporte ferroviario, especialmente el de mercancías. En España existe un amplio margen en este sentido, puesto que apenas representa el 4%, frente al 30% de países como Alemania. Dicho de otra manera, en España el transporte de mercancías por carretera supone el 96% y en Alemania el 70%.
