Cuando el crecimiento del PIB chino está por debajo del objetivo, los sucesivos gobiernos han recurrido a la misma herramienta: el gasto público en inversión en infraestructuras para estimular la economía. Pero el éxito de los estímulos fiscales exige que se acierte en los detalles de su aplicación.
Destacan dos retos. El primero es la financiación. Aunque los responsables políticos chinos confían en el gasto fiscal para ayudar a alcanzar el objetivo oficial de crecimiento, están preocupados por el creciente ratio de apalancamiento del gobierno central y por el riesgo moral a nivel de los gobiernos locales. Por ello, son reacios a financiar la inversión en infraestructuras a través del presupuesto público general.
En su lugar, las autoridades recurren a otros "fondos presupuestados", como los bonos especiales de las administraciones locales y los ingresos procedentes de la venta de derechos sobre la tierra. A esta financiación se añaden los "fondos propios", obtenidos principalmente mediante la emisión de bonos municipales, préstamos bancarios y empresas estatales.
Una característica llamativa de la estructura de financiación es que cuanto más cara es una fuente, mayor es su participación en la financiación total. Así, el presupuesto público general - que no cuesta nada, desde el punto de vista de los inversores - representa una pequeña parte. Según mis estimaciones, en 2021, esa parte era del 10,2%, y la contribución del gobierno central ascendía sólo al 0,1%. Los fondos obtenidos de la venta de bonos municipales -que son mucho más caros- representaron más del 30% de la financiación total de las infraestructuras.
Al depender de los fondos obtenidos a través del mercado de capitales y los bancos comerciales, China hace que sus inversiones en infraestructuras sean mucho más costosas de lo necesario. Y aunque el enfoque elegido por China protege el ratio déficit/PIB del gobierno central, supone una pesada carga para los presupuestos de los gobiernos locales, especialmente porque la inversión en infraestructuras no suele ser rentable y no puede generar grandes flujos de caja.
Pero la posición fiscal del gobierno central de China es mucho más fuerte que la de los gobiernos locales. De hecho, el gobierno central ha tenido siempre un superávit presupuestario, que ascendió a un cómodo 5,1% del PIB en 2021. Mientras tanto, los gobiernos locales, en conjunto, tuvieron un déficit presupuestario del 9,1% del PIB. Este patrón básico se mantiene incluso si se tienen en cuenta las transferencias fiscales a los gobiernos locales. Aunque trasladar la carga de la financiación de la inversión en infraestructuras a los gobiernos locales desalienta el riesgo moral, los elevados costes, la complejidad y la falta de transparencia de la estructura de financiación actual están provocando que las deudas de los gobiernos locales alcancen niveles insostenibles, y el gobierno central acabará pagando un alto precio.
El segundo gran obstáculo para la aplicación efectiva de la política fiscal expansiva en China reside en la inflexibilidad de los SPB de los gobiernos locales. Cuando se introdujeron, los SPB fueron aclamados como una forma transparente de financiar la inversión en infraestructuras. Y como son relativamente baratos, al menos en comparación con los fondos autogestionados, los gobiernos locales los adoptaron.
Pero, ante el temor de que los gobiernos locales gestionaran mal los SPB, el gobierno central impuso estrictas regulaciones sobre su emisión y uso. Para empezar, los gobiernos locales no pueden emitir SPB directamente. En su lugar, deben informar de sus proyectos de infraestructuras y presupuestos a los gobiernos provinciales, que seleccionan las propuestas para presentarlas al gobierno central. Una vez que el gobierno central aprueba un proyecto, el gobierno provincial emite los SPB y asigna los fondos recaudados a la administración de nivel inferior correspondiente.
Sin embargo, cuando los fondos se entregan a la administración local correspondiente, es posible que ya no se ajusten a las necesidades del proyecto, y ni la administración local ni las empresas encargadas de la construcción pueden hacer mucho para solucionar el desajuste. Por lo general, no se permite la obtención de fondos en el mercado para cubrir el desfase.
Reforzando la rigidez del marco actual, los fondos asignados deben utilizarse en el mismo año en que se emiten los SPB, algo imposible en muchos casos. Además, los BPS deben reembolsarse con los ingresos generados por los proyectos que han financiado. Debido a esta falta de flexibilidad, en los últimos años no se ha gastado una parte importante de los fondos recaudados a través de los BPS.
China hace bien en responder a un crecimiento inferior al objetivo con una expansión fiscal (y monetaria). Pero decidir la dirección de la política es sólo el primer paso. Dejando a un lado las limitaciones duras no económicas, como la política de cero COVID, China debe también reforzar la aplicación, abordando los desequilibrios y las limitaciones de financiación. En particular, el gobierno central debería considerar la posibilidad de financiar por sí mismo una mayor parte de la inversión en infraestructuras, a través del presupuesto público general y de la emisión de bonos públicos, así como de flexibilizar las normas del SPB.
