La Comisión de Venecia del Consejo de Europa anima al Parlamento español a modificar la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana -LOSC- (Ley 4/2015, de 30 de marzo), para entre otras modificaciones, establecer que las autoridades permitan las manifestaciones espontáneas, incluso aquellas que no hayan sido notificadas previamente o que se desvíen de las condiciones establecidas en la notificación, a menos que exista un riesgo constatable de "desórdenes sustanciales".
Estima que ley debería especificar que los organizadores y promotores de manifestaciones no pueden ser responsabilizados por la falta de notificación a las autoridades o por el incumplimiento del formato de la manifestación establecido en la notificación si la reunión fue espontánea o si las desviaciones no pudieron ser razonablemente previstas o evitadas con los medios disponibles para los promotores y organizadores.
Por ello, recomienda que se modifique, en consonancia, la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión. Los miembros de la Comisión determinan que "el legislador español tiene la facultad de introducir este principio de tolerancia en la ley de forma compatible con la Constitución".
Multas elevadas
Por otra parte, estima también que la cuantía de las sanciones previstas por la ley - especialmente las correspondientes a las infracciones graves y muy graves (hasta 600.000 euros en este último caso) - parece bastante elevada, en el contexto español. A la vista de la imprecisa definición de algunas infracciones (sobre todo artículo 36.6, que habla de la "desobediencia" a la ley), la norma parece ser bastante elevada en el contexto español. El artículo habla de la "desobediencia a las autoridades", por lo que estas multas pueden tener un efecto amedrentador sobre el ejercicio de la libertad de reunión. Por lo tanto, debería reconsiderarse la cuantía de las multas.
La Comisión de Venecia es un órgano consultivo del Consejo de Europa, formado por expertos independientes en el campo del derecho constitucional, que en su informe considera que la revisión debería ir acompañada de una evaluación en profundidad del funcionamiento práctico de la ley y de su impacto en los derechos humanos dado su "potencial represivo".
La Comisión se centra en la regulación de los controles y cacheos en lugares públicos, la vigilancia de las manifestaciones espontáneas y la responsabilidad de sus organizadores, las severas sanciones administrativas previstas en la Ley y los rechazos de extranjeros en la frontera española de Ceuta y Melilla.
Así, determina que la presunción de veracidad de los informes de la policía, la ejecutabilidad inmediata de las fuertes multas y la falta de derecho a la asistencia letrada debilitan la posición de los acusados frente al Estado. El legislador debería garantizar que los presuntos delincuentes disfruten al menos de las garantías mínimas exigidas por el artículo 6 del CEDH.
La LOSC contiene una serie de disposiciones abiertas que confían a la policía amplios poderes, pero no indican en qué situaciones pueden utilizarse estos poderes, ni qué tipo de medidas pueden adoptarse. Algunos delitos también están formulados en la Ley de manera excesivamente amplia
Una reforma en tramitación
El Parlamento de España tramita actualmente un proyecto de ley que propone modificar la LOSC. La Comisión de Venecia anima al legislador a realizar una evaluación en profundidad del funcionamiento práctico de la Ley y de su impacto en los derechos humanos y las libertades. Dado el "potencial represivo" de esta ley, dicha revisión debería realizarse periódicamente.
También, hace una serie de recomendaciones en un dictamen sobre adoptado durante su sesión plenaria del 19 de marzo, entre ellas que se describan con mayor precisión las infracciones "cuasipenales", que permiten la imposición de fuertes multas, y las facultades coercitivas de la policía, y que se adopte una regulación detallada a nivel reglamentario que refleje la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional de España (TC) y sirva de orientación a la policía en su trabajo diario.
El dictamen fue solicitado en octubre de 2015 por el Comité de Seguimiento de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. La Comisión de Venecia aplazó su elaboración con motivo de las elecciones y a la espera de que el TC examinara varias disposiciones de la ley y lo retomó cuando el TC dictó su sentencia principal el 19 de noviembre de 2020.
Jurisprudencia constitucional
La mayoría de las cuestiones valoradas en el Dictamen fueron abordadas en dos sentencias del TC, de noviembre de 2020 y de enero de 2021. Con una excepción, el TC se abstuvo de invalidar las normas impugnadas, sino que les dio una interpretación conforme a la Constitución.
En su análisis, la Comisión de Venecia se basa en gran medida en las conclusiones del TC. Sin embargo, la Comisión opina que, si una norma estatutaria da lugar a abusos en la práctica, dicha norma debe ser modificada, circunscrita o acompañada de salvaguardias adicionales, aunque en teoría sea constitucionalmente aceptable.
La Comisión recuerda que la claridad y la previsibilidad de la ley garantizan un trato equitativo y no arbitrario y la seguridad jurídica (entendida como la previsibilidad de la acción del Estado). Esto es especialmente importante en el ámbito del derecho penal. Debido a la naturaleza de las infracciones y a la gravedad de las multas previstas para ellas en la LOSC, se puede decir que entran en el ámbito del derecho penal. Por lo tanto, la Comisión de Venecia recomienda que estos delitos "cuasipenales" y/o los poderes coercitivos de la policía se describan en la Ley con mayor precisión.
También determina que es importante reforzar el "mecanismo de seguimiento" interno dentro de la propia Policía, que ayudaría a identificar patrones de uso de los poderes policiales, detectar abusos (como controles de identidad arbitrarios, elaboración de perfiles discriminatorios, etc.), facilitar las posteriores inspecciones internas o externas de las fuerzas policiales y, en última instancia, permitir al Parlamento analizar la práctica del uso de los poderes coercitivos y modificar la legislación en consecuencia. También puede ser necesario reforzar los mecanismos existentes de revisión judicial de la actuación policial y hacerlos más eficaces y accesibles.
Garantías procesales
La Comisión de Venecia también estima que las actuaciones debería vincularlas a la finalidad de descubrimiento y prevención de delitos de cierta gravedad y disponer que, como norma, se realicen sobre la base de una sospecha individualizada. En cuanto a los registros indiscriminados y aleatorios, su uso debería estar circunscrito e ir acompañado de garantías procesales, incluyendo mecanismos de seguimiento adecuados.
Por lo que respecta a los controles personales y a los registros corporales externos en lugares públicos, la ley debería vincularlos a la finalidad de descubrir y prevenir delitos de cierta gravedad y disponer que, por regla general, se realicen sobre la base de una sospecha individualizada. En cuanto a los registros indiscriminados y aleatorios, su uso debería estar circunscrito e ir acompañado de garantías procesales, incluyendo mecanismos de seguimiento adecuados.
Rechazo en frontera de inmigrantes
Sobre el rechazo en frontera de los extranjeros que intentan cruzar ilegalmente el territorio español en Ceuta y Melilla (disposición adicional 10 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social), la Comisión de Venecia reconoce que España se encuentra en la difícil situación de tener que defender sus fronteras y al mismo tiempo cumplir con sus obligaciones bajo el derecho internacional.
Aunque la disposición adicional 10 ha sido declarada "condicionalmente constitucional", la Comisión considera que la Ley debería especificar que los agentes de policía no deben proceder al rechazo en la frontera si, dadas las circunstancias, ven que un extranjero tiene razones convincentes para no utilizar los procedimientos ordinarios de solicitud de asilo.
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