Formación del expediente de forma extemporánea por la Administración

La importancia del expediente administrativo ha sido reconocida tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional ya que constituye la garantía de la correcta actuación administrativa.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, LPACAP impone a la Administración el deber de asegurar que el expediente contiene todos los elementos que sirvan de antecedente y fundamento a la resolución.

Este deber no es meramente formal, sino que se enmarca en el principio de buena administración, un pilar fundamental del Derecho administrativo moderno. Igualmente, la Ley 29/1998, de 13 de julio, RJCA establece la obligación legal de la Administración de remitir el expediente administrativo completo al órgano judicial una vez que se ha interpuesto un recurso.El deber de formación y de remisión a los órganos de revisión, ya sean judiciales como administrativos está sometido plazos improrrogables.

Ello tiene implicaciones muy relevantes como ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo en diversas sentencias, como la de 27 de julio de 2021 (rec. 6012/2019) y 2 de noviembre de 2023 (rec. 1596/2022), y también en la STS de 27 de octubre de 2023 (rec. 2490/2022) y muy recientemente en la Sentencia de 16 de junio de 2025 (rec. 3288/2022 - ECLI:ES:TS:2025:2635).En el caso examinado por el Tribunal Supremo en junio de 2025 la Administración había remitido de oficio, sin requerimiento previo, un complemento del expediente administrativo que justificaría la no prescripción del derecho de la Administración.

El Tribunal Económico-Administrativo puso de manifiesto de nuevo el expediente administrativo por lo que no se discute la posible indefensión del contribuyente sino si esa adición de expediente es conforme a Derecho.

El Tribunal de instancia concluyó que la ampliación del expediente no era contraria a Derecho y que, por tanto, debía tenerse en cuenta a la hora de dictar la correspondiente sentencia. Sin embargo, el Tribunal Supremo concluye el órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable tiene la obligación de remitir al órgano económico-administrativo el expediente administrativo completo en el plazo que le confiere la norma, plazo de remisión que tiene naturaleza preclusiva para la Administración Tributaria, de modo que no resulta posible la remisión espontánea de complementos al expediente administrativo inicialmente remitido y que no hayan sido solicitados por el Tribunal.

La consecuencia de esa doctrina es que los documentos que hayan sido remitido motu propio por la Administración autora del acto a los tribunales no deben ser tenidos en consideración a la hora de resolver ya que ese órgano carece de la capacidad para enmendar o modificar el expediente si no se lo requiere expresamente el Tribunal actuante o es solicitado expresamente por la parte actora, esto es, el contribuyente.

Evidentemente, la consecuencia de esta doctrina no es la anulación automática del acto objeto de revisión ya que el complemento remitido por la Administración demandada puede ser innecesario o irrelevante para la decisión sobre la legalidad del acto objeto del recurso.

Ahora bien, en la mayoría de los casos si la Administración ha procedido de oficio a complementar el expediente responderá a un motivo lo suficientemente relevante para que afecte de alguna forma a la decisión a adoptar por el órgano de revisión.

También cabe plantearse si esta limitación opera en todas las fases del proceso de revisión, a saber, recurso de reposición, reclamaciones económico-administrativas e incluso en fase de revisión en vía contenciosa-administrativa.

El Tribunal Supremo ha sustentado su decisión hasta la fecha en la obligación de remisión del expediente completo a los Tribunales por lo que, en principio, cabría afirmar que la imposibilidad de complementar el expediente estaría confirmada tanto para la vía de revisión económico-administrativa como para la fase de revisión contencioso-administrativa. Cabría plantearse qué ocurre si el complemento se produce en vía de recurso de reposición.

Esta fase plantea una característica trascendental a estos efectos, la puesta de manifiesto sólo se realiza con carácter previo a la expiración del plazo para interponer el recurso. Por tanto, si el órgano que debe resolver el recurso de reposición, que recordemos es el mismo que dictó el acto impugnado, aprecia que el expediente facilitado fue incompleto debería anular el acto impugnado ordenando completar las actuaciones realizadas para que sea en el marco del procedimiento de aplicación de los tributos o de recaudación donde se complete el expediente ya que esa omisión constituye un defecto formal de la actuación administrativa que ha provocado la indefensión del recurrente.

Por tanto, cualquiera que sea la fase de revisión en la que se pretendiera acometer la incorporación de documentación que no formara parte del expediente administrativo original, la consecuencia debería ser que se ignore dicha documentación como justificativa de la actuación administrativa o, en caso de apreciarse en la instrucción del recurso de reposición que se ordene completar las actuaciones en el marco del correspondiente procedimiento en el que se dictó el acto recurrido.