Madrid
La libertad no hace a los hombres más felices, los hace sencillamente hombres". Parafraseando a Manuel Azaña, podemos decir que los presupuestos no mejoran, necesariamente, la gestión de una economía, pero sí la hacen más democrática, y la legitiman. El reverso de los impuestos que se exigen a los ciudadanos es que su importe se destine a atender las cargas públicas. Pero, tanto las necesidades privadas, como también las públicas son infinitas. Por eso hay que decidir a qué se destina el dinero de los impuestos que pagamos, y para eso los legitimados son los parlamentos, no los gobiernos.
Siempre he pensado que la libertad tiene mucho más que ver con la dignidad que con cualquier otra cosa. Pero también creo que, por lo general, los hombres libres son más felices que los esclavos. Por la misma razón, aunque la obligación de presentar unos presupuestos tiene más que ver con que lo establece la Constitución, y con la legitimidad democrática, también es bueno para la economía general que el Estado tenga cuentas. Y la razón de esto sea positivo es la seguridad jurídica, el saber a qué atenerse. Por supuesto, en general es posible, aunque no deseable, sustituir la ley de presupuestos por otros instrumentos, generalmente con rango de ley. Pero, si el problema por el que no se presentan los presupuestos es la falta de mayoría parlamentaria, entonces este problema se extiende también a las demás normas, lo que dispara la inseguridad jurídica.
Los parlamentos se crearon, ya en la Edad Media, para aprobar presupuestos y autorizar los impuestos que debían pagar los ciudadanos para sufragar el gasto público. La democracia representativa adquiere su sentido precisamente al autorizar ingresos y gastos. De ahí el célebre principio parlamentario, originario de Estados Unidos, de no "taxation without representation", no puede haber impuestos sin representación.
La renuncia a presentar los Presupuestos Generales para 2025, dejando las cuentas para el próximo 2026, coincide con tres cuestiones que la hacen más problemática. En primer lugar, y lo más importante, con una situación económica y geoestratégica muchísimo más complicada que hace unos meses. Esto nos va a exigir más gasto en defensa, y el instrumento adecuado, y exigido por la Constitución, para reorientar el gasto de forma sustancial son los presupuestos. En segundo lugar, los actuales presupuestos prorrogados fueron aprobados por unas Cortes Generales que ya no existen. Por lo tanto, deberían ser las nuevas Cortes Generales, elegidas en 2023, las que aprobasen a qué se van a destinar los gastos públicos, y los ingresos necesarios para pagarlos, por una cuestión básica de legitimidad democrática. Por último, todo esto coincide con el inicio de la campaña del IRPF, en la que muchos españoles, más de 23 millones, tienen que presentar su principal (o única) declaración de impuestos.
Los presupuestos como institución no han sido ajenos a la crisis institucional que padecemos. Desde un punto de vista sustancial, lo más importante es que casi todos los presupuestos de la democracia se han liquidado con déficit. No se puede tener déficit permanentemente porque esto supone trasladar a las siguientes generaciones la carga de pagar un gasto público del que ahora disfrutamos. No sólo eso, en general se han sobreestimado los ingresos que se iban a obtener por los impuestos. Esto ha dado lugar a aumentos imprevistos de impuestos, casi siempre por Decreto- Ley.
Recientemente, la AIReF señalaba como uno de los riesgos fundamentales para las finanzas públicas, algo tan simple, y parecería que fácil de corregir, como es simplemente el uso inadecuado del Real Decreto-Ley en materia tributaria. El exponente más claro es la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de enero de 2024 por el que se declaró la inconstitucionalidad de tres aspectos del RDL 3/2016. Este RDL lo propuso el gobierno del PP, con Cristóbal Montoro como ministro de Hacienda, pero tuvo el voto a favor del PSOE y el PP, que votaron en contra de que se tramitase como proyecto de ley, lo que hubiese evitado el vicio de inconstitucionalidad, desde el momento en que se hubiese aprobado como ley, como propusimos los diputados de Cs y Podemos.
De momento, según la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, sólo este RDL 3/2016 ha llevado a unos 3.400 millones de devoluciones, aproximadamente el 50% del coste estimado, lo que ha beneficiado a buena parte de las mayores empresas de España. Este tipo de actuaciones no sólo conduce a tener más déficit público, sino que nos lleva a soportar un IRPF cada vez más elevado, y a una distribución injusta de la carga tributaria. Además, como esto es imprevisible, ni siquiera se traduce en mayores inversiones de las grandes empresas. Esto es simplemente el peor de los mundos.
Aun así, como toda situación es susceptible de empeorar, ahora se están sustituyendo los Decretos-Leyes por instrucciones y consultas. Así, en relación con la obligación de presentar la declaración del IRPF en 2024 para los desempleados, independientemente de sus ingresos, establecida mediante un Decreto-Ley que modificaba el artículo 299 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, ahora se ha dado a conocer —como adelantábamos en El Economista la semana pasada— una instrucción del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) que exime de dicha presentación. Sin embargo, aún no he logrado encontrar dicha instrucción en la web del SEPE.
Otro ejemplo son los límites de módulos, que se prorrogaron por el Real Decreto-Ley 9/2024, que luego no fue convalidado por el Congreso de los Diputados. Aquí tenemos una consulta vinculante de la Dirección General de Tributos, parcialmente reproducida en la web de la Agencia Tributaria que aún así considera prorrogados estos límites en el IRPF para 2025.
Esta nota se aclaró, unos días después, ampliando al IVA la extensión de los límites "temporales" de módulos. En la práctica, no hay ninguna diferencia entre que el Congreso hubiese convalidado el RDL 9/2024, y la realidad de que no lo hizo. Y creo que, sin entrar en otras consideraciones, lo que sí hubiese dado seguridad jurídica, hubiese sido aprobar un Real Decreto-Ley, o mejor una Ley formal, con los límites para acogerse al régimen de módulos, antes de que empezase el periodo impositivo. Sigo pensando que los módulos son un régimen anacrónico, pero eso no es culpa de los contribuyentes, que se merecen un mínimo de seguridad jurídica en los impuestos que tienen que pagar.
No son buenos tiempos para la seguridad jurídica, para saber a qué atenerse. El ejemplo más claro son los constantes anuncios de aranceles del presidente Trump. Como esto va seguido de las lógicas medidas de represalia de los demás estados, y de la Unión Europea, los empresarios no saben dónde deberían producir, ni tampoco cuántos impuestos pagaremos los consumidores por sus productos. Al final, no se producirá donde se hace mejor y más barato sino donde se pueda. Y esto, cuando se acabe sabiendo. Por eso, las perspectivas de la economía mundial se están haciendo cada vez más sombrías.
Con este panorama, necesitamos más legitimidad y más seguridad jurídica. Y eso pasa por una mayoría parlamentaria que establezca rumbo y prioridades. Serían deseables consensos y amplias mayorías para acometer reformas. Pero, lo mínimo exigible es la mayoría justa para aprobar unos presupuestos en el Congreso, o al menos para convalidar los Reales Decretos-Ley más importantes. Seguir sin implementar nada de eso, y sin dar la palabra a los ciudadanos, no es una solución a ninguno de los problemas de los españoles sino un camino a ninguna parte.
