En relación a los recientes artículos de prensa publicados en numerosos medios sobre la nueva situación internacional y el nivel de inversión en defensa que hace España en la OTAN, he observado que a menudo se nos cita a efectos de comparación junto a Luxemburgo, -incluso las estimaciones para el año 2024 nos situaban por debajo de éste en última posición como así se confirmó- que es el socio más pequeño de dicha organización de defensa colectiva.
Hablamos de dos estados con una muy diferente relación histórica con la OTAN; Luxemburgo fue miembro fundador de esta organización en 1949 (tras la invasión por las fuerzas alemanas en 1940 que no respetó su neutralidad, seguida de una brutal ocupación y posterior anexión forzosa al Reich), mientras que el acceso de España fue mucho más tarde y bastante accidentado: nos unimos a principios de 1982 para, tras la victoria socialista a finales de ese mismo año, primero paralizar su integración en la su estructura militar y luego someter a referéndum en 1986 nuestra permanencia a la Alianza. Si bien esta se mantuvo, con una aprobación de apenas el 52,54%, una de las condiciones era no pertenecer a la estructura militar integrada, situación que se mantuvo hasta 1999. Sin embargo, lo que nos une es que ambos se sitúan en la parte final de la lista de inversiones entre los treinta y dos socios de la Alianza.
Dado que conozco bien ese país por haber trabajo varios años y haberlo visitado con frecuencia -en España es bastante desconocido pese a nuestra historia común y además hemos dejado un recuerdo positivo- me ha parecido interesante redactar este texto para poner en situación a uno y a otro; aunque lo primero que quiero aclarar es que este texto no representa en ningún modo una posición oficial del Gran Ducado de Luxemburgo sino que es el fruto de mis investigaciones, para las diversas conferencias y artículos que he impartido o publicado, sobre la historia militar de Luxemburgo o su sector de Defensa.
Lo segundo que quiero comentar es que, en mi opinión como miembro de los servicios de Emergencias como voluntario de Protección Civil con experiencia en catástrofes, lo que se destina a las políticas de Defensa y de Seguridad Pública no son un gasto sino una inversión, que no deja de ser un matiz importante.
Para entrar ya en materia, e ir situando lo bajo de la posición de España en las inversiones de defensa, quiero reproducir la cita de un medio de comunicación que afirma que Luxemburgo "ni siquiera tiene ejército como tal"; lo cual no es cierto pues no sólo hay muy pocos estados sin fuerzas armadas permanentes –apenas una veintena en total en el mundo, entre ellos Islandia que es el único miembro de la OTAN en esa situación– sino que lo que ocurre es que las Fuerzas Armadas de Luxemburgo son para nosotros muy reducidas; y es que tiene poca población sobre la que reclutar, además ha exhibido históricamente una neutralidad de la que están muy orgullosos y, finalmente, desde el final de la Segunda Guerra Mundial está rodeado de aliados.
Sin embargo, como veremos en este artículo no sólo invertimos menos que Luxemburgo, sino que si vamos a los detalles de las inversiones (operaciones y mantenimiento, infraestructura, personal, equipamiento e I+D) ellos invierten mejor, entendiéndose que se invierte más en equipamiento y mantenimiento que en personal, y sus capacidades militares son –para el tamaño y población del país– más que respetables e incluso, en ocasiones, más modernas que las de España.
En este artículo trataré de explicar no sólo los aspectos de inversión, muy comentados estos días, sino también los aspectos de las capacidades militares de Luxemburgo, menos conocidas; en cambio no trataré las de España pues son fácilmente accesibles para el público, limitándome a hacer algunos breves comentarios.
Algunos datos sobre el Gran Ducado
Para que el lector se haga una idea más precisa de con quién se compara a España, en temas de inversión de defensa en la OTAN, comentaré que el Gran Ducado de Luxemburgo tiene una población de 672.000 habitantes, entre los cuales un 40% de sus residentes permanentes son de origen extranjero (y esto tiene un impacto en lo que invierte Luxemburgo en la OTAN) que se han instalado allí, en una superficie de 2.500 km2. A efectos de comparación, la Comunidad de Madrid con la que comparte una forma geográfica similar, tiene 7 millones de habitantes en 8.000 km2. Además, la mayoría de sus trabajadores vive en los estados vecinos de Francia, Bélgica y Alemania, yendo y viniendo cada día a Luxemburgo. Estos flujos de trabajadores se explican porque no hay suficiente fuerza laboral en Luxemburgo para toda la demanda de su sector privado y, además, los sueldos en este país son mucho más elevados que en los otros. Este último elemento también tiene impacto, como veremos, en la aportación a la OTAN.
Por lo tanto, su base de reclutamiento es muy reducida y además hay otras condiciones, como límites de edad o necesidad de conocer las tres lenguas que se hablan en el país (francés, alemán y luxemburgués), que condicionan el reclutamiento. Igualmente, al tener un ejército profesional, el reclutamiento ha de competir en un país con un bajo desempleo, con un sector privado e instituciones comunitarias que ofrecen oportunidades laborales bien remuneradas y con buenas condiciones de trabajo, así como como la administración pública. Finalmente, sus fuerzas policiales, generalmente una continuación profesional lógica para el personal militar, se reducen a las aduanas y a la policía gran-ducal (la Gendarmería, cuerpo tradicionalmente de organización militar, desapareció en el 2000 al ser fusionada con la policía local estatalizada para crear este nuevo cuerpo) y actualmente compiten con la policía gran-ducal a la hora de buscar candidatos pues esta también está en proceso de aumentar sus efectivos.
Inversión en defensa
La aportación que, siempre de manera no oficial, fija la OTAN para sus socios en realidad es doble, por un lado está el famoso 2% del PIB pero este luego ha de ser combinado con que el 20% ha de ser para adquirir nuevos equipos (de tipo principal y no secundario), de lo contrario sería posible cumplir con el primer requisito pero sin aumentar las capacidades. Hace poco un medio de difusión nacional ha comentado que el Gobierno está contabilizando las aportaciones bajo un nuevo enfoque, incluyendo partidas que otros países sí que incluyen pero que España no incluía hasta ahora, entonces era para aparentar que no invertía demasiado en defensa –por ciertos intereses políticos– y ahora hay que mostrar –por ciertos intereses políticos– que no se invierte tan poco como parecía… entiendo que esto no hace más que confundir a la sociedad.
El problema que tiene Luxemburgo es que, por esas características que he explicado, tiene el PIB per cápita más alto de toda la OTAN, por lo que llegar al 2% del PIB con una población y fuerzas armadas tan reducidas se antoja muy complicado. Además, el gobierno luxemburgués argumentaba que este sistema de cálculo no reflejaba adecuadamente el verdadero valor de su aportación a la Alianza.
Por lo tanto, el acuerdo al que llegó el Gran Ducado en el 2023 fue que el objetivo de su aportación para 2030 sería el 2% de su Ingreso Nacional Bruto (que es el PIB menos la contribución de los trabajadores transfronterizos pero incluyendo los ingresos procedentes del resto del mundo) que traducido a PIB sería de alrededor de un 1,7%, lo cual sigue siendo un objetivo ambicioso dado que, en el año 2022, Luxemburgo sólo invertía en defensa el 0,56%, siendo el último de los socios de la Alianza. Sin embargo, el gobierno aumentará el presupuesto de Defensa anualmente en casi 1.500 millones de euros anuales para cumplir en 2030 los objetivos de gasto de la OTAN.
Con las últimas adquisiciones de equipamiento, detalladas más adelante, Luxemburgo supera con creces el 20% que ha de ser dedicado a este concepto, situándose esta vez en lo alto de la lista justo por detrás de Polonia y Finlandia, estados muy sensibilizados con la amenaza rusa.
Los siguientes gráficos y tablas, en las que analizaremos la inversión en defensa de Luxemburgo, han sido publicadas en el documento Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2024)
El gráfico anterior muestra como en 2014 España y Luxemburgo estaban al final de la lista en cuanto a inversión de defensa, respecto de la recomendación del 2% de la OTAN siendo el segundo el que menos invertía; sin embargo una década después, según las estimaciones, España es el colista con el 1,28% mientras que el Gran Ducado, pese a seguir también lejos del 2% nos adelanta gracias a un esfuerzo inversor.
El interés de la siguiente tabla radica en ver la distribución de la inversión en defensa (operaciones y mantenimiento, infraestructura, personal, equipamiento e I+D), dónde España dobla a Luxemburgo en cuanto a lo que dedica al personal pero, a su vez, este nos supera en áreas como la adquisición de equipamiento e infraestructura y nos iguala en operaciones y mantenimiento.
Sin entrar en un debate sobre los sueldos de los militares, España se sitúa en el grupo de estados que más porcentaje (entre el 40 y el 60%) dedica al epígrafe del personal –y esto no significa forzosamente que tenga más efectivos que a lo mejor entonces no estaban convenientemente equipados –lo cual le resta posibilidades de invertir en equipamiento, operaciones y mantenimiento.
Y si bien está claro que no tiene sentido tener el mejor equipamiento sin efectivos que lo manejen (precisamente Luxemburgo está limitado en cuanto a la adquisición de equipamiento por la reducido de su base de reclutamiento), unas Fuerzas Armadas excesivamente centradas en invertir en su personal suelen ser sinónimo de ser menos desplegables, precisamente por no poder acometer las operaciones que requieren equipos adecuados que han de ser convenientemente mantenidos.
Esta tabla, sacada del mismo documento, nos muestra como Luxemburgo, en el año 2022, pasó de invertir el 0,5% para llegar en el 2023 al 1,12% y al 1,29 % en el 2024, superando ya a España, que se queda en posición de cola con el 1,28%.
Quizás aquí sea más interesante la comparativa de España con Polonia, país con diez millones menos de habitantes e inferior PIB, pero que debido a la cercanía de la amenaza rusa superará en las estimaciones del 2024 el 4%, situándose por delante de los otros cabeza de lista que son Estados Unidos (tradicionalmente los que más invierten), Grecia (debido a su constante situación de crisis con Turquía) y los tres estados bálticos 4,12% a 2,85% (como Polonia debido a la amenaza rusa).
Por último, cabe destacar que Luxemburgo mantiene unos efectivos relativamente constantes (por su reducida base de reclutamiento) pero España, aunque parece revertir levemente la tendencia descendente en las estimaciones del 2024, ha perdido efectivos en la última década, pasando de 121.800 en el 2014 a 117.400 en el 2024. Igualmente es interesante la comparación con Polonia que nos adelanta entre el 2020 y el 2021 y ahora nos supera ampliamente, con planes de aumentar aún más sus efectivos, tanto en las fuerzas regulares como en diferentes tipos de reservas.
Capacidades militares de España
Ya hemos visto en la tabla que Luxemburgo invierte más porcentaje que España en equipamiento y mantenimiento que en personal; ahora entraremos a detallar sus capacidades militares que, como ya he avanzado son –para el tamaño y población del país– más que respetables y, a veces, incluso más modernas que las de España.
De nuestro país sólo diré que sus capacidades militares, en mi opinión, se quedan un poco justas respecto de nuestro potencial de población, nivel tecnológico y PIB.
Evidentemente por muy poco que se invierta nuestras capacidades son superiores a las de Luxemburgo, dada la diferencia de tamaño. En este aspecto obsérvese que mientras nuestros efectivos se han reducido en una década, Polonia que es un país con diez millones menos de habitantes que España y menor PIB, nos ha adelantado claramente pues está aumentando y modernizando sus capacidades militares, tanto en efectivos como en medios; además a diferencia de nosotros también está preparando a su población para un conflicto. Es el ejemplo palmario de que cuanto más cerca tienes la amenaza más consciencia de ella tienes y más inviertes en tu defensa.
Añadiré que la edad media del estamento militar español es probablemente más alta de lo deseado (resultado de crisis económicas, de una crónica falta de inversión y lo justos que nos quedamos de efectivos), y que determinados equipos llevan demasiados años en servicio y/o han quedado claramente obsoletos respecto de los utilizados por nuestros aliados. El caso más claro son los Dragón 8X8 que han de reemplazar a los venerables BMR / VEC 6x6 y sobre el que este diario ha publicado interesantes artículos sobre las dificultades que están sufriendo para entrar en producción.
Capacidades militares de Luxemburgo
El Gran Ducado, que ha invertido mucho en defensa en estos últimos años, tiene actualmente un Ejército profesional, aunque a la altura de su reducida población con unos efectivos en sus Fuerzas Armadas de 1.128 militares y civiles (12% mujeres) y sin ningún tipo de reserva.
Sus fuerzas son terrestres pues a nivel aéreo -exceptuando drones y dos helicópteros H-145M adquiridos para la policía pero que pueden ser usados por el ejército- sólo tiene un aparato, un A400M que está integrado en una unidad de transporte del "componente aéreo belga", y preciso que no es "la fuerza aérea de Bélgica" pues ellos también le dan prioridad al elemento terrestre.
Su fuerza de combate está especializada en tareas de reconocimiento y tendrán, para 2030, un batallón medio de reconocimiento binacional belgo-luxemburgués, dónde se integrarán en caso de conflicto las fuerzas de Luxemburgo.
Un resumen de sus capacidades militares, actuales y futuras, sería el siguiente:
- tiene un satélite de comunicaciones del Estado de Luxemburgo – para uso de gobiernos y de la OTAN – en órbita desde el 2018 y lanzarán otro este año (España a fecha de hoy sólo tiene cuatro satélites militares)
- se quiere aumentar los efectivos del Ejército para contribuir al batallón binacional y para apoyar al futuro batallón binacional se va a crear un hub logístico multimodal
- van a renovar todos sus vehículos de reconocimiento de combate adquiriendo los nuevos modelos franceses Jaguar, Griffon et Serval (38, 16 y 5 unidades respectivamente) que serán interoperables con el material de las fuerzas terrestres belgas - por el batallón binacional- pero también francesas; además van a adquirir otros 80 Mowag Eagle V de General Dynamics de reconocimiento. Esta es una importante inversión ya que no sólo representa básicamente reemplazar los modelos actuales (casi todos los Dingo y HMMWV) por otros más modernos, sino además adquirir los vehículos necesarios para el batallón binacional
- van a incorporar igualmente 55 vehículos logísticos de apoyo al combate (5 de ellos blindados) así como 48 camiones de transporte de blindados con 48 góndolas
- han adquirido un avión de transporte A400 M que se ha integrado, junto con los 7 aparatos A 400 M belgas en una unidad aérea mixta
- han puesto en servicio dos nuevos helicópteros Airbus H145M para la policía, pero tienen un doble uso policial-militar por lo que también puede usarlos el Ejército
- han desplegado personal militar en misiones de formación de la UE en África
- participa en el programa Multinational Multi-Role Tanker Transport Fleet (MMF) y gracias a su aportación se ha podido encargar un aparato más para este programa, y los AWACS de la OTAN aunque operan desde Alemania están matriculados en Luxemburgo
- han firmado LoI con importantes empresas para desarrollar sistemas de aeronaves no tripuladas capaces de transportar cargas útiles de gran tamaño y peso sobre largas distancias y con autonomía de tipo "ultra prolongada", especialmente en los campos ISR (Intelligence, Surveillance, Reconnaissance – Inteligencia, Vigilancia, Reconocimiento)
- apoyan financieramente diversos programas y fondos de la OTAN, entre ellos el futuro reemplazo de los AWACS o el apoyo a Ucrania o Moldavia
- Se prevé igualmente aumentar las capacidades militares invirtiendo en tecnologías espaciales, como las comunicaciones satelitales y el seguimiento de objetos (Space Situational Awareness), así como en defensa aérea y antimisil, cyber seguridad e infraestructuras IT, sistemas de comunicaciones e información y capacidades médicas.
Conclusiones
Pese a las obvias diferencias entre ambos estados en cuanto a tamaño y población, y pese a determinadas particularidades de Luxemburgo, este actualmente invierte más que España en defensa y, aunque quizás tenga difícil llegar a la recomendación del 2% en el 2030, claramente está haciendo un visible esfuerzo presupuestario.
En cuanto a sus capacidades militares ha apostado por reforzarlas y modernizarlas y, en pocos años, van a ser más que respetables; incluso en algunos casos no estando actualmente demasiado lejos de las que tiene España como sería el caso de los satélites.
Por lo tanto, no sólo España va a aparecer ahora en la última posición de los socios de la OTAN en cuanto a inversión, sino que a la hora de usar otros argumentos como las capacidades militares su posición queda, en mi opinión, igualmente debilitada por el hecho que Luxemburgo a su escala ha procedido a aumentar y modernizar las suyas.
Guillermo Alcántara Rodríguez es antiguo residente en el Gran Ducado de Luxemburgo y experto en su historia militar y sector de Defensa
