Un consorcio es, al menos según la etimología, una unión de suertes. Por eso, el consorte es la persona que comparte la suerte con otra en un matrimonio. Un consorcio tributario debería tener, también, algo de unión de fortunas, o de ruinas, aunque quizás eso sea simplemente un mito. En su día, allá por 2006, el Estatuto de Autonomía de Cataluña estableció la obligación de que la Agencia Tributaria del Estado y la de la Generalitat creasen un consorcio tributario en el plazo de dos años. Luego, varios Estatutos de Autonomía copiaron la fórmula, pero nadie ha constituido un consorcio tributario hasta la fecha.
Dieciocho años después, el tema del consorcio fiscal ha vuelto a ponerse de moda, aunque no está claro para qué habría que crear un "consorcio o ente equivalente". En principio, y de acuerdo con el artículo 204 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la función básica del consorcio se refiere a la "colaboración que pueda establecerse especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo". Lo cierto es que dos Administraciones, para colaborar, no necesitan constituir un consorcio paritario. Además, si se pretende que el nuevo ente ejerza funciones de aplicación de los tributos, es decir exija o recaude impuestos, será necesaria una regulación detallada, que es algo más que una línea. Y para eso, es necesaria una Ley Orgánica porque así lo exige el artículo 157 de la Constitución, que, al menos en principio sería la famosa Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (la LOFCA), que debería ser reformada.
No se crean que a esta conclusión he llegado ahora. Hace dieciséis años, escribí con mi compañero José María Echevarrieta, un análisis sobre las Agencias Tributarias y los consorcios, que sigue publicado en la web de la Asociación de Inspectores, en el que la primera conclusión era, precisamente, que resultaba imprescindible modificar la LOFCA para crear el consorcio, siempre que este nuevo ente hiciese algo sustantivo, fundamentalmente exigir impuestos.
Si uno se pregunta qué impuestos debería gestionar este consorcio, la respuesta es que hay impuestos gestionados por el Estado, difícilmente consorciables como los indirectos o el impuesto de Sociedades. En general, sigo pensando que el impuesto donde tendría más sentido un consorcio es en el IRPF, aunque ahora tendría menos sentido que hace casi dos décadas. La razón es que la gestión de este impuesto es mucho más centralizada, y funciona mejor que en 2006. Por otra parte, para cualquier colaboración es imprescindible la lealtad institucional, y eso no fue, precisamente y por ser muy suaves, lo que ocurrió en la fase final del "procés per la independència", en la que, además se pretendió, sin éxito, conformar una estructura de Estado con la "Hisenda pròpia". Todo esto debería valorarse si se quiere avanzar por esta vía y poner en marcha esta antigua idea.
Una vez se cree el consorcio tributario, el artículo 204.2 del Estatuto de Autonomía establece que "el consorcio podrá transformarse en la Administración Tributaria en Cataluña". De aquí surge el mito del cupo consorciado, o como a partir de aquí se podría establecer un cupo en Cataluña. Además, esto tendría la ventaja de que según sus partidarios pasó el examen del Tribunal Constitucional. Esto no es más que otro mito. La realidad es que el PP en su recurso de inconstitucionalidad no incluyó el apartado 2 del artículo 204 donde se regula el consorcio, ni tampoco que se podría transformar en "la Administración Tributaria en Cataluña", absorbiendo y eliminando a la Delegación Especial de la Agencia Tributaria en Cataluña.
Para esta versión de máximos del consorcio económico no sólo sería imprescindible modificar la LOFCA sino también, al menos en mi opinión, necesariamente, la propia Constitución. La razón es que el Consorcio, a diferencia de la Agencia Estatal, no es el Estado. El artículo 133.1 de la Constitución reserva la potestad tributaria originaria al Estado. En su apartado 2º, esta previsión constitucional también permite a las CCAA y entidades establecer y exigir impuestos. En mi opinión, y sin previsión constitucional expresa, las CCAA no pueden exigir impuestos en los principales impuestos del sistema fiscal, desplazando al Estado.
Con la eventual y futura transformación del Consorcio en la Administración Tributaria única en Cataluña, el Estado dejaría de poder cobrar impuestos no sólo en el País Vasco y Navarra (un 7% de la actividad económica) sino también en Cataluña, que supone un 20% del PIB. Eso sí, en los territorios forales hay una disposición constitucional que lo ampara que se corresponde a sus derechos históricos. Es cierto que resulta complicado que exista un derecho histórico a cobrar lo que no se hizo nunca hasta los años 90 del siglo pasado, como los impuestos especiales de fabricación, o lo que se implantó en 1986, como el IVA. Pero, con todo, existe una previsión constitucional. Y con independencia de todo esto, no existen Estados que renuncien a recaudar impuestos en una parte sustancial de su territorio, población y actividad económica.
Como el Tribunal Constitucional todavía no ha establecido doctrina, habría que ver qué diría respecto a una versión de máximos del consorcio tributario en las leyes y disposiciones administrativas que eventualmente lo regulasen. Pero, además, si se estableciese en Cataluña, es probable que hubiese más Comunidades Autónomas que lo demandasen. Tanto si sólo se estableciese para Cataluña, singularidad, como si varias CCAA, o incluso todas, lo demandasen, los problemas de coordinación se multiplicarían. Esto tendría varias consecuencias, como peor control y más fraude, aumentos de coste, o dificultad de prestar determinados servicios como datos fiscales o Renta Web diseñados sobre una base de datos única.
El siguiente mito es que el consorcio puede permitir darle la llave de la caja a Cataluña, al menos si se quiere que esa "cesión" pueda durar en el tiempo. La razón es que el Tribunal Constitucional estableció ratificando la constitucionalidad de la creación del impuesto de grandes fortunas que la potestad originaria tributaria del Estado primaba sobre todo: no hacía falta modificar ni estatutos ni la LOFCA ni ninguna norma para establecer un impuesto estatal que exigiese la Agencia Tributaria del Estado. Esto fue durísimamente criticado en un voto particular por cuatro magistrados del TC, pero ahora es la doctrina vinculante, que implica que una ley estatal aprobada por mayoría simple podría dejar sin ninguna función al Consorcio, salvo que hubiese reforma constitucional, que, en mi opinión, sería imprescindible si se quiere fragmentar, por vía indirecta, la Agencia Tributaria.
Es cierto que la recaudación de los impuestos de la Agencia Tributaria no sólo es la principal fuente de financiación del Estado, sino también de las CCAA. A partir de aquí se puede plantear una mayor participación de las CCAA en la gestión de la Agencia Tributaria, con un solo consorcio en donde participasen todas las CCAA de régimen común. Lo que probablemente sólo aportaría inconvenientes sería tener una estructura asimétrica con un consorcio sólo en Cataluña, o un plan a la carta con algunas CCAA consorciadas y otras no. Pensemos que la recaudación de impuestos, por diversas causas, no se parece en nada en unas comunidades y en otras. Por dar un dato, de los casi 272.000 millones de euros que recaudó la Agencia Tributaria del Estado el pasado 2023, unos 53.500 fueron en Cataluña, pero más de 120.500 fue ron en Madrid (sin contar servicios centrales). Y hay otras Comunidades, todas las demás, donde se recauda menos, pero también hay que hacerlo y que prestar asistencia e información a los contribuyentes y perseguir el fraude fiscal.
El último mito es que constituir un consorcio de máximos, cuyo objetivo sea dar "la llave de la caja" a determinados políticos no vaya a tener efectos técnicos y económicos muy negativos, que los primeros que pagarían serían ciudadanos y empresas de Cataluña. Pensemos que muchos miles de empresas no sólo cambiaron su sede social en lo peor del Procés, sino también su sede fiscal.
En fin, veremos cómo empieza, si es que lo hace, este consorcio tributario, que no parece tener como función unir suerte, sino separar fortunas. No se entiende por qué lo llaman amor cuando quieren decir sexo.
