La sentencia del Tribunal Constitucional alemán es un auténtico terremoto cuyas consecuencias aún estamos empezando a vislumbrar. En buena parte es un choque de realismo entre lo que los europeos muchas veces creemos que son las instituciones europeas y lo que en realidad son. Nos hemos acostumbrado a ver a la Unión Europea como un Estado, con su poder ejecutivo, su parlamento, su tribunal de justicia, y hasta su bandera, su himno y un pasaporte común. Pero lo cierto es que la UE no es un Estado. No es un sujeto con soberanía propia, no tiene Constitución, ni un cuerpo de ciudadanos de nacionalidad europea. Es una organización internacional creada por un conjunto de tratados entre Estados soberanos. La organización internacional más integrada, compleja y con mayores poderes del planeta, pero, a fin de cuentas, es una organización internacional. La UE no es un Estado soberano, lo son los Estados miembros, y estos delegan facultades de esta soberanía a la Unión.
La sentencia del Constitucional alemán sobre el BCE supone un choque de realismo
Desde el punto de vista político y jurídico los argumentos del alto tribunal se apoyan en estos principios de soberanía. El Constitucional alemán, en su sentencia, deja clara la supremacía en la interpretación de las normas europeas del Tribunal de Justicia de la UE, pero siempre y cuando las instituciones europeas no se excedan en las competencias que a la Unión le otorgan los tratados. Y es ahí donde surge uno de los puntos más controvertidos de la sentencia, al considerar el Tribunal de Karlsruhe que está dentro de sus capacidades comprobar que las instituciones europeas, incluido el Tribunal de Justicia, no han ido más allá en sus competencias que las que les otorgan los Tratados que conforman la UE.
Los demandantes plantearon al Constitucional si la compra de bonos de deuda pública por parte del Banco Central Europeo es contraria a los Tratados. Para resolver la cuestión planteada, el Tribunal Constitucional Alemán se ha apoyado en la doctrina que ha construido en sentencias anteriores, según la cual, lo que se cede a la Unión es la política monetaria y no la política fiscal, que sigue perteneciendo a la esfera de los Estados nacionales. Debemos recordar que para Alemania mantener la responsabilidad fiscal en la esfera nacional era una de las condiciones básicas para formar la Unión monetaria. Dicho de otro modo, la política monetaria debe tener exclusivamente un objetivo en términos de inflación, y no puede afectar a las decisiones de política presupuestaria de los Estados miembros.
Esta distinción es esencial para el Tribunal alemán, para así deslindar aquello sobre lo que la Unión es competente y sobre lo que son competentes los Estados miembros.
Es por ello por lo que en sentencias anteriores trató de delimitar cuando se traspasaba esa frontera. Así, estableció una serie de condiciones para poder considerar que la política monetaria no se excedía de sus competencias, entre ellas que los programas de deuda solo pueden comprar un tercio de un instrumento financiero concreto, que deben comprar deuda de un país en proporción a su peso en la Unión Monetaria o que deben tener un mínimo de solvencia. El Tribunal no niega que el BCE pueda comprar deuda de los Estados miembros para conseguir sus objetivos de inflación, pero a su vez considera que no puede ocurrir que estas compras permanezcan en la cartera de forma indefinida sin una estrategia de salida.
La sentencia reduce el margen de maniobra del BCE para actuar en los mercados de deuda
Al actuar el BCE de esta forma está financiado permanentemente los déficits públicos, y, esto no es proporcional a un objetivo concreto y temporal de alcanzar un determinado nivel de inflación. El BCE, y posteriormente el Tribunal de Justicia validando su actuación, han actuado más allá de su mandato de utilizar la política monetaria exclusivamente para su función de control de precios, que es la función que le otorga los Tratados.
El problema de fondo es que jurídicamente el Tribunal lleva algo de razón, ya que en el diseño del Tratado de la UE se hace realmente esta delimitación de funciones entre la política monetaria y la fiscal. Pero desde el punto de vista económico, esto no tiene mucho sentido. En cualquier país, las actuaciones del banco central en sus operaciones de mercado tienen consecuencias sobre los agentes económicos, incluido el gobierno, y es precisamente esta modificación de los comportamientos económicos lo que permite influir sobre el ciclo económico y los precios. El Tratado de la UE hizo esta distinción algo artificial para permitir su aprobación, y a cambio introdujo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento que es, en la práctica, una limitación de soberanía fiscal de los Estados nacionales. Es decir, siendo conscientes de que estábamos formando una Unión monetaria incompleta, sin un presupuesto y un tesoro federal, se otorgó a la Unión poderes especiales en política fiscal para tratar, de forma indirecta, de controlar la política fiscal. Es este control de las finanzas públicas de los Estados miembros lo que permite al TJUE dar por buenas las actuaciones del BCE, y que, en mi opinión, no valora suficientemente el Tribunal Constitucional alemán. Pero a su vez no es menos cierto que, sin una estrategia de salida para la deuda acumulada, la actuación del BCE se parece muchísimo a una financiación de déficits públicos a través de monetización, lo que está absolutamente prohibido por el Tratado.
La realidad es que los textos legales en vigor se han quedado desfasados para las necesidades actuales de una Unión Monetaria tan compleja como la europea. Pero nadie plantea modificar los Tratados por falta de consenso y por el miedo a otro fracaso en un referéndum en el proceso de ratificación. Mientras tanto, se deja al BCE como única institución europea con capacidad para tomar decisiones significativas. Pero a la vez se le pide que vaya más allá de su mandato y que resuelva más problemas de los que puede afrontar. Todo ello se produce en un contexto de ausencia de actuación en materia de reformas estructurales y de profundización de la Unión por parte de los Gobiernos nacionales.
Esto crea una situación de provisionalidad permanente para las instituciones del UE y, en especial, para el BCE. El Banco Central hace lo que está en su mano para preservar la Unión monetaria. Para ello ha tenido que actuar muchas veces al límite legal de sus mandatos. Mientras estas actuaciones sigan siendo de facto y no de iure se corre el riesgo de que un tribunal en un Estado miembro las declare contrarias a derecho, como de hecho ha ocurrido.
De momento el Bundesbank y el Gobierno alemán tienen tres meses para tratar que el BCE explique suficientemente la proporcionalidad entre las medidas adoptadas (compra masiva de deuda pública de los Estados miembros) y el objetivo perseguido (acercar la inflación de la eurozona al 2%). Mientras tanto la sentencia reduce un poco más el margen de maniobra del BCE para actuar en los mercados de deuda. Pero, aunque se consiga salvar esta situación, la verdadera solución pasa por una reforma integral de los Tratados, que avance de forma decidida en la integración de la política económica de la Unión Monetaria.
Entidades
