La polémica fiscal más ruidosa de los últimos tiempos es, sin duda, la que se refiere a los 2.500 millones de IVA que supuestamente el Estado adeuda a las Comunidades Autónomas. Hay que reconocer que la cuestión no es técnicamente sencilla, por lo que resulta necesaria una explicación detallada que no se ha visto en toda esta polémica. El origen de esta discordia está en una decisión de modernización y de lucha contra el fraude: el nuevo SII, siglas del suministro inmediato de información, al que están obligadas desde 2017 las grandes empresas.
En principio, parece que no hay ninguna relación entre un sistema de información y el reparto del IVA entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El Sistema inmediato de información consiste en que, para la mayor parte de la recaudación de la liquidación del IVA que hacen las empresas que facturan más de 6 millones de euros -es decir, empresas medianas y grandes, más las empresas que voluntariamente se acogen al sistema, más nuestros exportadores-, se envíen con un desfase de solamente cuatro días los datos de las facturas emitidas y recibidas. Este sistema permite un control fiscal casi inmediato, facilitando, por ejemplo, los embargos de crédito pendiente, o también una selección más precisa y rápida de los presuntos incumplidores de sus obligaciones de pago de impuestos.
Las comunidades autónomas han incrementado su gasto sin justificación alguna
Sin embargo, el sistema de Suministro inmediato de información supone también para los contribuyentes españoles honestos, para las empresas, un esfuerzo, una burocracia, y esto hay que compensarlo. ¿Y cómo se ha compensado? Entre otras cuestiones, dándoles diez días más de plazo para que ingresen el dinero, pero todo él lo ingresan dentro del año natural. ¿Qué es lo que ocurre? Que los bancos, de acuerdo con el convenio que tienen con la Agencia Tributaria como entidades colaboradoras, lo ingresan diez días más tarde. Por tanto, en régimen de devengo, que es el que computa a efectos de contabilidad nacional, el que computa a efectos de déficit, no hay ninguna alteración con el Sistema inmediato de información. Por esa razón, en 2017 el déficit público consolidado por el que nos miden en Europa, no se vio afectado por el nuevo sistema de control e ingreso del IVA.
Lo que sí ocurrió a día 31 de diciembre, es que había una recaudación menor en la caja, porque no había llegado el pago de noviembre de las grandes empresas. ¿Cuánto dinero era esto? unos 4.150 millones de euros según el informe mensual de recaudación tributaria de diciembre de 2017, que se hizo público a principios de marzo de 2018, junto con los datos de déficit de ese año. Merece la pena citar el informe porque es particularmente claro:
"Como se puede ver en el cuadro, el mayor impacto se produjo en el IVA como resultado de la implantación del SII. La entrada en vigor de esta nueva forma de gestión vino acompañada de un retraso en la fecha límite de presentación de las declaraciones (del 20 al 30 del mes posterior al mes de devengo). La consecuencia fue que las declaraciones de un mes cualquiera que anteriormente se contabilizaban en el mes siguiente pasaron en su mayor parte a contabilizarse dos meses más tarde y, por lo tanto, en el conjunto del año solo se contabilizaron, para las empresas acogidas al nuevo sistema, 11 meses de ingresos (el mes de noviembre que antes se recaudaba dentro del año ha pasado a registrarse en enero del año siguiente). Junto a esta pérdida de ingresos, el nuevo sistema ha posibilitado una realización más ágil de las devoluciones, de manera que también por este lado hay una disminución de ingresos: devoluciones mensuales correspondientes a los últimos meses del año, que antes se hubiesen realizado en los primeros meses del siguiente, se realizaron dentro del año 2017. En total ambos cambios significaron un traslado de ingresos de 2017 a 2018 por valor de 4.150 millones."
Se debe cambiar un sistema de financiación que es inteligible hasta para sus gestores
Por lo tanto, al menos desde marzo de 2018, los responsables de Hacienda de las CCAA sabían, o por lo menos podían saber si se hubiesen leído los sucesivos informes mensuales de recaudación de la Agencia Tributaria, que 4.150 millones de euros de recaudación del IVA se habían trasladado al año siguiente. Por cierto, también podrían haber sabido que el endurecimiento de aplazamientos había supuesto anticipar ingresos por importe de 656 millones, aunque sólo fuese porque es lo siguiente que pone el informe. En fin, como los artículos 8, 13 y 20 de la ley del sistema de financiación de las CCAA señalan que las CCAA deberán recibir el 50% de la recaudación "líquida" del IVA, las CCAA están reclamando 2.500 millones de IVA. Y lo están reclamando respecto de 2019 porque la liquidación definitiva de los impuestos cedidos a las CCAA se hace dos años después.
Con casi toda probabilidad, no nos encontramos ante una decisión consciente para detraer recursos bajo gestión de las CCAA para adjudicárselos al Estado. Más bien, lo que parece que ocurrió es que solo se consideraron dos factores: facilitar la vida a las empresas desde un punto de vista financiero, a cambio de la inversión en tecnología y burocracia para poner en marcha el sistema, y, sobre todo que el decalaje de los ingresos de IVA, percibirlos unos días más tarde, no iba a afectar al déficit público consolidado por el que nos mide Bruselas. Si se hubiese buscado otra cosa, la información sobre el aplazamiento de los ingresos no hubiese estado disponible casi inmediatamente en los informes de la Agencia Tributaria, con una claridad meridiana y con casi dos años por delante para poder arreglar el problema.
En todo esto, sorprende que la cifras tampoco parecen cuadrar, al menos a primera vista, ya que el 50% de 4.150 millones no son 2.500 millones, sino 2.075. Por otra parte, las CCAA ya se han gastado el dinero, es decir que el no cobrar estos 2.500 millones no ha dado lugar a recorte alguno. Esto se sabe porque de enero a noviembre de 2019, las CCAA han incrementado su déficit en 4.325 millones de euros. Esto significa que, cerrado el ejercicio 2019, el Estado sólo podría hacer dos cosas:
Una de ellas es asumir 2.500 millones de deuda de las CCAA autónomas, lo que permitiría a las CCAA no tener que pagar intereses, que podrían ser unos 70 millones de euros como mucho en 2020 (las Administraciones Públicas se están financiando por debajo del 3%). Este importe hay que ponerlo en relación con la financiación del Estado a las CCAA que excede de los 100.000 millones de euros todos los años.
La otra alternativa es que las CCAA gasten 2.500 millones de euros a cuenta de que sus expectativas de financiación en 2019 no se cumplieron. Esto simplemente lleva a incrementar el déficit de 2020 en dos décimas sin ninguna justificación. En la práctica, esto supondría mayores impuestos o menor gasto público, si se quiere cumplir con la disciplina presupuestaria. Al final, el dinero público es de todos los contribuyentes aunque lo gestione una administración u otra, y las obligaciones de consolidación fiscal, de cumplir el déficit, se exigen a España en su conjunto, no a una Administración u otra.
Pero lo más relevante es que, de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución, ninguna Administración puede asumir gastos o contraer obligaciones financieras más que de acuerdo con las leyes. Esto implica que no se le pueden exigir 2.500 millones de euros al Estado prescindiendo de las leyes, y singularmente de la ley del sistema de financiación autonómica. Se podía haber modificado las leyes para clarificar este aspecto, entre otros, de la financiación autonómica: hubiese sido una buena idea, y ha habido casi dos años para hacerlo. Hubo dos intentos, una proposición de ley del PP y el proyecto de presupuestos de 2019, pero no se llegó a aprobar ninguno de ellos.
El pasado no se puede cambiar y el gasto, el déficit y su distribución en 2019 ya no se pueden alterar. Ante esto, todos deberíamos aprender y reformar para el futuro, que es lo que podemos cambiar, un sistema de financiación autonómico, que por encima de todo, resulta complejo e ininteligible, no ya para el común de los ciudadanos, sino incluso para sus gestores.
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