En tiempos de creciente presión política para reforzar las redes de protección social, suelen aparecer ideas (que a veces se llevan de forma parcial a la práctica) que van encaminadas a otorgar a las familias o individuos ayudas monetarias prácticamente incondicionales, con el objetivo de reducir la pobreza y la exclusión social. Este tipo de medidas que parecen claras, necesarias y adecuadas son, sin embargo, un arma de doble filo, puesto que en ciertas ocasiones generan incentivos (o más bien desincentivos) que cronifican los problemas de esas familias (trampa de pobreza) al mismo tiempo que incrementan el gasto estructural de unas administraciones que ya parten de unos niveles elevados de deuda pública. Por eso, resulta fundamental confeccionar con sumo cuidado y detalle este tipo de prestaciones para evitar que se generen dichas situaciones. Al mismo tiempo, también son útiles los experimentos limitados para conocer el impacto práctico de estas políticas. En España ha tenido lugar recientemente una de estas prácticas con resultados interesantes. Algunos devastadores para el mercado laboral y otros más positivos a nivel individual.
Un reciente experimento en Barcelona ofrece una advertencia clara: las ayudas monetarias directas, cuando se diseñan sin condiciones ni incentivos al empleo, pueden minar seriamente la participación laboral y, con ello, afectar al potencial de crecimiento de una economía. El estudio "The employment effects of a means-tested guaranteed income policy", publicado en Journal of Public Economics, revela que los beneficiarios de una renta garantizada redujeron su participación en el mercado laboral en un 22% durante dos años.
El experimento, conocido como B-MINCOME, fue impulsado por el Ayuntamiento de Barcelona entre 2016 y 2019, durante la etapa de alcaldesa de Ada Colau, y se aplicó en diez barrios con altos niveles de pobreza. A través de un ensayo controlado aleatorio (RCT), se otorgaron ayudas de hasta 1.297 euros mensuales a familias sin exigir contrapartidas laborales ni formación. Esta falta de condicionalidad fue clave para medir el efecto puro de la renta garantizada sobre la oferta de trabajo.
B-MINCOME fue un proyecto piloto de lucha contra la pobreza y la exclusión social cofinanciado por el programa Urban Innovative Actions (UIA) de la Unión Europea y dirigido por la Dirección de Innovación Social del Área de Derechos Sociales, Justícia Global, Feminismos y LGTBI del Ayuntamiento de Barcelona. El proyecto iba dirigido a hogares en situación de vulnerabilidad residentes en los barrios del Eix Besòs de la ciudad.
El programa consistía en una transferencia mensual de efectivo a un miembro designado del hogar (receptor principal) y planes de activación social. La transferencia máxima era de 1.297 euros para una familia de cuatro personas y de 663 euros para un hogar unipersonal, equivalente al 70%-80% del umbral de pobreza local. La prestación se eliminaba gradualmente con ingresos adicionales. Algunos hogares se enfrentaron a una eliminación gradual de la prestación euro por euro, mientras que otros vieron su prestación reducida en 25-35 céntimos por cada euro ganado.
"En tanto que se trataba de un proyecto experimental, el objetivo era testear la eficacia y la eficiencia de una política innovadora e integral que combinaba una transferencia monetaria, el llamado Apoyo Municipal de Inclusión (SMI), con cuatro políticas activas de inclusión sociolaboral. Mediante la combinación de estas políticas se pretendía crear un ecosistema que contribuyera a ayudar a los hogares participantes a cubrir sus necesidades básicas y a adquirir una mayor autonomía y capacidad de decisión sobre sus vidas", defendía la corporación barcelonesa en su sitio web.
Como particularidad, el 25% del SMI percibido por los hogares que conformaron la muestra del experimento fue en la moneda ciudadana digital REC (Recurso Económico Ciudadano o Real Economy Currency). Esto se hizo con el objetivo de "contribuir a generar nuevos circuitos económicos, revitalizar el pequeño comercio, fomentar economía circular, construir vínculos relacionales y aumentar la percepción de seguridad y confianza", ampliaba el ayuntamiento de la ciudad condal. La intención con esta moneda virtual era garantizar que esta parte del SMI se destinara a la compra de bienes y servicios ofrecidos por establecimientos de proximidad ubicados en los barrios del Eix Besòs adheridos a este nuevo sistema.
Menos probabilidades de trabajar
Los resultados del paper firmado por los investigadores Timo Verlaat, Federico Todeschini y Xavier Ramos son contundentes: "Encontramos evidencia sólida de considerables efectos negativos en la oferta laboral: dos años después del inicio del programa, los principales beneficiarios en los hogares tratados tienen un 22% menos de probabilidades de trabajar que sus homólogos del grupo de control", afirman los autores. Esta caída no solo afecta al individuo receptor, sino también al conjunto del hogar, donde disminuye la probabilidad de que al menos un adulto esté empleado. De hecho, los hogares tratados presentaban un 14% menos de probabilidad de tener al menos un miembro trabajando al cabo de dos años.
Sin duda, este efecto coincide con los estudios de autores que aseguran que estas 'prestaciones' ayudan a generar lo que se conoce en argot económico como 'trampas de pobreza'. Una trampa de pobreza es una situación en la que los incentivos económicos para salir de esos bajos niveles de renta se ven neutralizados o incluso invertidos, de modo que los individuos tienen pocas razones para aumentar su ingreso o participar en el mercado laboral. Esto ocurre cuando las ayudas públicas están mal diseñadas y generan altos tipos marginales efectivos: es decir, por cada euro adicional que una persona gana trabajando, pierde una cantidad equivalente (o superior) en prestaciones sociales. En términos económicos, se reduce el rendimiento neto del trabajo, lo que desincentiva la inserción laboral y perpetúa la dependencia del subsidio. Si esta estructura se mantiene en el tiempo, puede cronificar la pobreza al erosionar la motivación para mejorar la situación económica y reducir las oportunidades reales de movilidad social.
Según el paper, tanto el trabajo a tiempo completo como el trabajo a tiempo parcial se ven afectados, y la reducción del trabajo a tiempo completo representa dos tercios del efecto general. De igual manera, se ven afectados tanto los empleos permanentes como los temporales. Los autores de la investigación también encontraron que las tasas de empleo se mantuvieron bajas seis meses después del tratamiento, lo que sugiere, en sus palabras, que "las decisiones sobre la oferta laboral podrían ser difíciles de revertir". Por otro lado, en su investigación no hallaron evidencia de efectos sustanciales en la participación social ni en las actividades educativas.
Una de las evaluciones periódicas auspiciadas por el Ayuntamiento de Barcelona ya dejaba entrever esta posibilidad: "En la línea de otros programas de activación laboral, se observa un ligero impacto negativo en la inserción laboral, sobre todo en la modalidad condicionada. De acuerdo a la literatura, este fenómeno (lock-in effect) puede responder al hecho de que participar en las políticas activas (o programas similares) quita tiempo para modificar las preferencias, expectativas y estrategias de búsqueda de empleo a corto y medio plazo".
Más tiempo en el hogar
Uno de los mecanismos más relevantes identificados es la sustitución del trabajo remunerado por tareas de cuidados. "Los efectos parecen estar impulsados por personas con responsabilidades de cuidado", explican los economistas, lo que sugiere que las ayudas permiten una retirada (temporal o no) del mercado laboral en favor de actividades no remuneradas dentro del hogar. Esto es uno de los efectos positivos, puesto que más tiempo en el hogar suele suponer una mejor atención de las personas dependientes y una mayor conciliación familiar.
Este comportamiento tiene implicaciones directas para el PIB potencial de una economía. La caída en la participación laboral, especialmente en grupos con potencial productivo, puede traducirse en una menor capacidad para generar riqueza. El factor trabajo es vital en una sociedad como la española, donde el envejecimiento y la inminente jubilación del baby boom están reduciendo el número de trabajadores disponibles. Además, el estudio revela que los efectos negativos persistieron al menos seis meses después de la finalización de las transferencias, lo que apunta a consecuencias duraderas.
"Nuestra conclusión final se deriva de análisis de subgrupos que sugieren que las mujeres beneficiarias y los beneficiarios con hijos responden en gran medida al programa. Hay que tener en cuenta que estos resultados son menos sólidos en las distintas fuentes de datos que los efectos generales. Si la reducción de la oferta de mano de obra está relacionada con la prestación de cuidados, podría generar externalidades positivas, como mejoras en la educación y la salud de los niños o reducciones de la delincuencia adolescente", completan los tres autores.
La letra pequeña de la ayuda importa
El diseño del programa también permitió evaluar distintas modalidades de retirada de la ayuda según el ingreso generado por el beneficiario. Aquellos sometidos a una retirada del 100% (cada euro ganado reducía en un euro la ayuda) mostraron caídas en el empleo casi el doble que quienes tenían una retirada parcial del 25%-35%. Según el estudio, "los efectos negativos del empleo se duplican aproximadamente bajo una retirada total".
Esto resulta relevante, puesto que abre la puerta a que este tipo de ayudas se puedan implementar siempre y cuando sean compatibles con un empleo. Es decir, que su reducción monetaria sea progresiva a partir de cierto umbral de renta generada de forma autónoma. Parece obvio, como revela el estudio, que si un individuo tiene una ayuda de 1.300 euros y corre el riesgo de perderla íntegramente si encuentra un empleo que ofrece la misma remuneración, el individuo opte por rechazar el empleo y seguir recibiendo la cuantía señalada pudiendo dedicar más tiempo a su familia, ocio... Los autores estiman que "un incremento de 100 euros en los ingresos del tratamiento se asocia con una reducción de un punto porcentual en la probabilidad de empleo". Un buen ejemplo fueron los cambios introducidos en el Ingreso Mínimo Vital para reducir al máximo estos desincentivos al empleo.
El ejemplo del IMV
Con permiso de las rentas mínimas de inserción gestionadas por las comunidades autónomas, ahora mismo el instrumento más similar a una renta ciudadana que existe en España es el Ingreso Mínimo Vital (IMV). En torno a esta prestación también surgió en su momento un intenso debate sobre su posible efecto en los incentivos al trabajo. Unos efectos que se corrigieron en parte durante su última reforma.
El IMV se creó en mayo de 2020 mediante Real Decreto-ley para combatir el riesgo de pobreza y exclusión social. Esta prestación de último recurso garantiza a todo hogar una renta mínima para cubrir sus necesidades básicas que se calcula en función de su tamaño y características. La cuantía de la ayuda se determina como la diferencia entre el nivel garantizado de renta que corresponde al hogar de acuerdo con sus características y los ingresos totales de éste en el año anterior a la solicitud (excluyendo ciertas ayudas finalistas).
Como señalaron en su día experto como los de Fedea, se trata de una prestación muy necesaria como elemento de cierre del sistema de protección social, y más aún en lo peor de la pandemia. Sin embargo, su diseño enseguida mostró carencias, siendo el incentivo a trabajar de los beneficiarios uno de los problemas. Algo que llevó a aprobar a posteriori incentivos para que los perceptores se incorporen al mercado de trabajo.
En un análisis de Fedea, el economista Ángel de la Fuente lamentaba la "tardanza" en introducir estos incentivos, que fueron aprobados en septiembre de 2022 para entrar en vigor en enero de 2023. "Puesto que la cuantía de la prestación es la estrictamente necesaria para llevar la renta de sus beneficiarios hasta el nivel garantizado, estos estarán sometidos a un tipo marginal efectivo de gravamen del 100%, pues por cada euro en que se incrementen sus rentas del trabajo perderán, en principio, un euro de ayudas, lo que puede generar lo que en ocasiones se denomina una trampa de la pobreza", desentrañaba De la Fuente el 'pecado original' de la medida.
Para mitigar este problema, la versión definitiva de la ley prevé que, bajo ciertas condiciones, las personas cuyos ingresos laborales crezcan lo suficiente de un año a otro para superar el umbral garantizado puedan seguir percibiendo parte de la prestación durante un año más. "La nueva norma permite a aquellos beneficiarios del IMV que incrementen sus rentas del trabajo (por cuenta propia o ajena) excluir parte de tal aumento de los ingresos que se utilizan a efectos de determinar la elegibilidad para el IMV y de calcular su cuantía", desarrolla el informe de Fedea, lo que intentaría resolver el problema evidenciando en el experimento barcelonés.
Cuando el perceptor del IMV registre un incremento de sus ingresos del trabajo por cuenta ajena o propia que alcance hasta el 60% de la Renta Garantizada para su tipo de hogar, el incentivo le proporcionará un aumento de su renta disponible de la misma cuantía. La renta disponible del beneficiario del IMV también aumentará cuando las subidas de sus ingresos procedentes del trabajo se sitúen entre el 60% y el 100% de su renta garantizada. En este caso el incentivo variará en función de tres parámetros: la presencia o no de menores (con un incentivo más alto para los hogares con niños), la composición del hogar (con un incentivo más alto para las familias monoparentales y para las personas con discapacidad) y la relación previa con el mercado de trabajo (se incentiva más a las personas que se incorporan a él que a las que ya estaban trabajando), explicaba el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones al aprobar esta corrección de la prestación.
"Este incentivo al empleo se orienta precisamente a que el beneficiario que se incorpore al mercado de trabajo o incremente el número de horas de empleo en el caso de que ya esté trabajando vea garantizada que su renta disponible sea superior a la que habría tenido sin incentivo, con un incremento que se va atenuando a medida que los rendimientos del trabajo aumentan", defendía el Gobierno.
Con la modificación de la ley en mano, Fedea desarrollaba un ejemplo ilustrativo. Durante los dos años después de comenzar a trabajar, una parte sustancial de las nuevas rentas del trabajo estarán exentas a efectos del cálculo del IMV, lo que permitirá al beneficiario obtener unos ingresos superiores a los garantizados. Tras dos años, sin embargo, la exención desaparece y el individuo vuelve a tener los mismos ingresos que antes de empezar a trabajar.
"El mecanismo elegido, por tanto, reduce el tipo marginal efectivo de gravamen sobre las rentas del trabajo muy por debajo del 100%, pero sólo transitoriamente. En muchos casos, esto podría ser suficiente para que el beneficiario llegue a obtener rentas del trabajo por encima del mínimo garantizado, saliendo así del IMV y de la potencial trampa de la pobreza, pero en caso contrario no existiría un incentivo monetario para seguir trabajando más allá de dos años", cierra De la Fuente.