La política de vivienda en España se ha basado, tradicionalmente, en la dualidad propiedad/alquiler, con fuerte prevalencia de la primera en las últimas décadas, siendo las demás formas de tenencia residuales. A continuación, me centraré en su análisis, prescindiendo de los aspectos de Derecho Público como son, entre otros, los urbanísticos y fiscales, lo que no significa minusvalorar su importancia.
Los contratos necesarios para adquirir la vivienda en propiedad o la posesión de la misma en alquiler son, típicamente, los de compraventa y de arrendamiento. La primera suele financiarse mediante un préstamo garantizado con hipoteca. Préstamo hipotecario y arrendamiento tienen varias notas en común.
Ambos conllevan una interacción entre las partes a lo largo de un periodo de tiempo más o menos dilatado. En el caso del préstamo, una vez que el prestamista, normalmente una entidad de crédito, entrega la cantidad acordada, solo existen obligaciones para el deudor hipotecario, singularmente, la de devolver el capital y los intereses en los plazos acordados. Similarmente sucede con el contrato de arrendamiento: una vez entregada la posesión de la vivienda, el arrendador ha cumplido con su obligación principal y, a partir de ese momento, es el arrendatario quien debe cumplir con los pagos periódicos.
Es decir, una vez perfeccionados tanto el préstamo como el arrendamiento, en última instancia, solo hay obligaciones para el prestatario y para el arrendatario. Ello significa que, racionalmente, no tienen ningún incentivo para cumplir, salvo que tengan la seguridad de que, si incumplen, el sistema judicial dictará sentencia ordenando, en el caso del préstamo hipotecario, su vencimiento anticipado, obligando al pago de las cantidades impagadas, así como del capital pendiente. Si el deudor no cumple voluntariamente lo ordenado por la sentencia, se ejecutará forzosamente sobre la finca hipotecada, así como sobre el patrimonio del deudor si la subasta no cubre el importe debido, que conllevará, adicionalmente, la pertinente indemnización por daños y perjuicios. En el caso del arrendamiento, la sentencia debe decretar el pago de las cantidades debidas, la indemnización pertinente y el desahucio por impago, dando por finalizado el contrato.
Resulta claro que si el legislador excusa en mayor o menor grado el incumplimiento, dificulta la obtención de una sentencia favorable para prestamistas y arrendadores en caso de incumplimiento de sus respectivos deudores, así como su ejecución forzosa, la consecuencia es inevitable: al ver aumentado su riesgo, tanto arrendadores como prestamistas exigirán mayor solvencia y mayores garantías a los potenciales arrendatarios y prestatarios y, además, elevarán los precios de sus respectivos servicios.
En el caso del arrendamiento, al tratarse de un mercado artesanal, poco profesionalizado, se produce la consecuencia adicional de una disminución del número tanto de pequeños ahorradores como de inversores profesionales que están dispuestos a invertir su capital en comprar una vivienda para dedicarla al alquiler, con lo que la oferta de viviendas en arrendamiento, inevitablemente, disminuye.
Como consecuencia de todo ello, quedan excluidas, tanto de la adquisición en propiedad como del alquiler, amplias capas de población, especialmente, las de menor nivel de renta de las grandes áreas metropolitanas.
Ello da lugar, por un lado, a la ocupación ilegal de viviendas por quienes no pueden acceder a una de ellas y, además, por oportunistas que convierten la situación generada por el debilitamiento de los mecanismos de protección de los derechos de acreedores y arrendadores en un negocio, ocupando viviendas y transmitiendo a terceros, mediante precio, la posesión obtenida ilegalmente. Por otro lado, surgen empresas que ofrecen a los arrendadores un servicio de recuperación de la posesión desalojando a los ocupantes ilegales e inquilinos incumplidores. Baste reseñar que se trata de fenómenos que ponen de manifiesto que, cuando el Estado no cumple con su función, el mercado genera mecanismos alternativos para suplirlo.
Una política de vivienda, para ser eficiente, debe procurar, ante todo, que el mercado de la vivienda funcione eficientemente. No debe pretender imponer a los individuos la obligación de perseguir un interés social porque ninguna ley puede imponerse a la naturaleza humana, gobernada por el instinto de supervivencia en un contexto de recursos escasos. En lugar de ello, debe ajustar incentivos para que los individuos, al perseguir su propio interés, generen la mayor rentabilidad social posible. En otros términos, debe ajustar incentivos para que el mercado genere la vivienda que una sociedad necesita. Y donde no llegue el mercado, debe intervenir el Estado mediante la política social financiada con recursos fiscales.
Si, por el contrario, el Estado, en lugar de ajustar incentivos, pretende que los individuos actúen en contra de su propio interés o sustituir a los agentes del mercado, entonces impedirá que éste cumpla su función.
El Estado puede sustituir a los agentes de un modo directo o, indirectamente. Los sustituye indirectamente cuando restringe la libertad contractual o debilita el contenido de los derechos de propiedad. Cuando lo hace, dificulta que el mercado funcione eficientemente, impidiéndole cumplir su función. Además de ello, dicha intervención tendrá una consecuencia añadida: el Estado no cumplirá con su obligación de llevar a cabo una política social que cubra las necesidades de los sectores de población con menos recursos. La acumulación de ambas consecuencias produce una tormenta perfecta cuyo efecto es que el problema de la vivienda, inexorablemente, se agrava.
La historia del arrendamiento de vivienda en España es buena prueba de ello: todos los estudiosos de la evolución de dicho mercado en nuestro país coinciden en que se trate de un mercado de tamaño comparativamente reducido debido a una política intervencionista desde 1920, con excepciones parciales en 1964, 1985 y 2013, agudizada a partir de 2018 y, particularmente, de 2023 con el control de precios de los alquileres. Los efectos de los controles de precios, tanto los de primera como de segunda generación, han sido minuciosamente estudiados y hay pocas diferencias en las conclusiones: producen efectos indeseados. Por ello, la OCDE advierte de sus consecuencias negativas.
Pese a ello, la Ley por el derecho a la vivienda los ha reintroducido y las consecuencias negativas ya se están produciendo: contracción de la oferta y aumento de precios. Ya es más cara la cuota mensual del alquiler que la del préstamo hipotecario. A medio plazo, progresivo deterioro del parque residencial de la vivienda de alquiler.
Por ello, desde los años sesenta del pasado siglo, la política seguida en la mayor parte de los países de Europa ha sido, en lugar de congelar los precios de los alquileres, la descongelación progresiva de los mismos, el aumento del parque de vivienda social de alquiler, así como la subvención a los ciudadanos con escasos recursos para que puedan pagar el alquiler. Esta medida es más justa y eficiente -si es que hay alguna diferencia entre ambos conceptos- que fijar el precio del arrendamiento de una vivienda, asignándole el mismo precio, en perjuicio del propietario, con independencia de la renta de quien la alquile.
Por lo que se refiere al encarecimiento del crédito hipotecario, se debe a diferentes causas. Me referiré a una de ellas. Como consecuencia de la imposibilidad de desarrollar un derecho contractual europeo, la UE ha generado una legislación sobreprotectora de los consumidores, en parte beneficiosa y en gran parte perjudicial para los mismos. Como consecuencia, se produjeron diversas sentencias, tanto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea como del Tribunal Supremo, que obligaron a modificar diversas leyes españolas relacionadas con la hipoteca, singularmente con el vencimiento anticipado del préstamo y con los procedimientos de ejecución en caso de impago.
Así, la ley 5/2019 ha introducido, para la procedencia del vencimiento anticipado por impago, la exigencia de que el mismo ascienda, al menos, a un cierto porcentaje del capital del préstamo, o a un cierto número de cuotas impagadas – las correspondientes a uno o dos años según el momento del impago- y, también, la admisión de un mayor número de excepciones en el procedimiento de ejecución, lo que dilata sustancialmente su duración y, en consecuencia, aumenta la exigencia de solvencia y eleva el tipo de interés, expulsando del acceso al crédito a los menos favorecidos, con lo que aumenta la demanda de vivienda en alquiler.
Si en, su momento, se incurrieron en unos excesos, ahora estamos incurriendo en los excesos opuestos, con consecuencias indeseadas sobre la accesibilidad a la vivienda.
Por si faltara poco, la Ley por el derecho a la vivienda no regula los derechos del propietario sobre su vivienda, como parece indicar su denominación, sino más bien los derechos de quienes quieren acceder a una vivienda sobre quienes tienen una o más viviendas, mediante la imposición a éstos por los poderes públicos de conductas contrarias a sus intereses como núcleo esencial de la política de vivienda. Para ello, la ley parece priorizar la denominada función social de la propiedad de la vivienda sobre el contenido esencial de dicho derecho -artículo 10-. Ello supondría la negación de la existencia misma de dicho contenido esencial, contrariando lo dispuesto por el artículo 53 CE por tratarse de un derecho de garantía institucional. Además, en todo caso, debilita el contenido y, por lo tanto, el valor de tal derecho, lo que producirá las consabidas e inevitables consecuencias, conforme el mercado vaya tomando conciencia del alcance de la norma, como ya está sucediendo.
Por todo ello, cabe concluir que, de seguir por este camino, la vivienda será cada vez más inaccesible tanto en régimen de propiedad como de alquiler.