El modelo de organización territorial en CCAA, que tiene su fundamento jurídico en la Constitución de 1978, no ha dejado de estar presente en el debate político desde el momento mismo de la constitución de los primeros Entes Preautonómicos. Se han discutido sus fundamentos políticos e históricos, su estructura competencial frente a la del Estado, su nivel de gastos, sus políticas públicas, su capacidad de endeudamiento y sus modelos de financiación.
Todo ello da para más de un tratado. En este artículo quisiera describir como ha venido evolucionando precisamente el modelo de financiación autonómica hasta llegar a unas altas cotas de autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal que ahora se pretenden invertir. En efecto, esta evolución ha venido siempre guiada por los principios de más autonomía financiera y más corresponsabilidad fiscal en cada modelo y por el principio de negociación entre el Estado y las CCAA. Las propuestas de "armonización" que se están ahora planteando suponen por tanto una involución evidente sobre los criterios y las orientaciones políticas que han prevalecido a lo largo de los más de 40 años de desarrollo del modelo.
Una primera cuestión que hay que tener en cuenta y que a veces se olvida en la discusión es su heterogeneidad. Junto al modelo más general de financiación de las regiones de Régimen Común, están las regiones de Régimen Foral, las ciudades con Estatuto de Autonomía: Ceuta y Melilla, y el Régimen Económico Fiscal de las Islas Canarias. Vamos a dejar a un lado las peculiaridades del sistema foral no sin antes decir que cualquier intento de armonización fiscal en el País Vasco y en Navarra es política y jurídicamente imposible y por tanto, una aplicación a las regiones de Régimen Común exclusivamente, ahondaría aún más las diferencias de trato entre los territorios.
Recordemos que el marco jurídico básico del modelo viene dado por la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA (LOFCA) y por las leyes de Cesión de los Tributos y que el procedimiento de determinación del modelo es la negociación en el marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera y en las Comisiones Mixtas de Transferencias. Estos acuerdos, insisto, negociados, son los que posteriormente se llevan al Parlamento para su concreción en leyes o al gobierno para la producción de los Reales Decretos de desarrollo reglamentario correspondientes.
Dentro de los recursos que prevé la LOFCA, fruto de los principios antes enunciados, han ido cobrando una gran importancia los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado: el 100% de Patrimonio, Sucesiones y Transmisiones Patrimoniales; el 50% del IRPF y del IVA y el 58% de los Impuestos Especiales, como principales figuras.
La propia LOFCA también prevé que, en caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir, en los términos que establezca la ley que regule la cesión de tributos, las siguientes competencias normativas:
a) En el IRPF, la fijación de la cuantía del mínimo personal y familiar y la regulación de la tarifa y deducciones de la cuota.
b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, la determinación de mínimo exento y tarifa, deducciones y bonificaciones.
c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, reducciones de la base imponible, tarifa, la fijación de la cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente, deducciones, bonificaciones, así como la regulación de la gestión.
Así se ha hecho en las leyes de cesión de tributos de las CCAA que ahora están tomando las decisiones de reducción de impuestos en el IRPF, deflactando la tarifa, o en los impuestos de Sucesiones y Patrimonio aplicando las deducciones, exenciones y bonificaciones que consideren. También han hecho uso de la facultad que les otorga la LOFCA de crear sus propios Impuestos.
Pero este es el punto de llegada de un largo proceso de negociaciones y revisiones del modelo de financiación. En este proceso se pueden distinguir claramente tres etapas: La etapa del "Coste Efectivo", de 1980 a 1986; la etapa de "Autonomía del Gasto", de 1987 a 1996 y la etapa de "Autonomía del Ingreso", de 1997 a 2001. A partir del modelo de "Autonomía del Ingreso" y con una misma filosofía en cuanto a ésta, se negocia el modelo de 2002 a 2009 y el modelo de 2009, que sorprendentemente es el que está actualmente vigente y que rompe con el criterio y el mandato de revisión del modelo cada 5 años.
El modelo del "Coste Efectivo" tiene la lógica de dar respuesta a los primeros traspasos de competencias del Estado a las CCAA. La CA. asume competencias, en virtud de su Estatuto de Autonomía, que estaban en manos del Estado y este le transfiere los medios materiales y personales necesarios para la gestión y los recursos presupuestarios que representan el coste efectivo de gestionar las competencias de que se traten.
A medida que se completa el proceso de transferencias, las CCAA plantean la necesidad de que los recursos transferidos no estén afectos a cada una de las competencias transferidas, sino que puedan decidir sobre el conjunto de los gastos, tomar decisiones de reasignación de políticas de gastos y cubrirlos con los recursos transferidos. El planteamiento del gobierno de legislar para evitar las reducciones de impuestos en determinadas CCAA en base a razones de equidad e igualdad podría de forma equivalente predicarse respecto de las políticas de gasto. Cada CA asigna más gasto, subvenciones, ayudas, incentivos a unas políticas que a otras. Ello genera sin duda desigualdades entre los ciudadanos según el territorio en que residan. ¿hay también que armonizar las políticas de gasto?
En la tercera etapa, de "Autonomía del Ingreso", se plantea ya, fundamentalmente por parte de Cataluña, la cesión de un 15% de la tarifa del IRPF.
El modelo 2002/2009 profundiza decididamente en el proceso de autonomía del ingreso, cediendo a las CCAA una participación del 33% en el IRPF y del 35% en el IVA y en los Impuestos Especiales. El modelo de 2009 eleva esta participación a los porcentajes que señalamos anteriormente y que están actualmente vigentes.
En definitiva, la vida del modelo es la historia de una mayor capacidad de decisión sobre las políticas de gasto y correlativamente sobre los impuestos; tanto cuantitativamente, mayores porcentajes; como cualitativamente, mayor competencia normativa.
El modelo actual dista mucho de ser perfecto y el informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica de Julio de 2017 los analiza de forma solvente, si bien, en sus recomendaciones, hay importantes discrepancias. Uno de los temas controvertidos es precisamente el de la "armonización" por la vía de establecer una tributación mínima en Patrimonio y Sucesiones o limitar la capacidad normativa en el IRPF.
Pero el planteamiento "armonizador" de impuestos que ahora se discute, tiene mucho más que ver con evitar las ventajas políticas que pueden vislumbrarse en determinadas CCAA que han hecho de la reducción de sus impuestos un compromiso con sus ciudadanos que con razones de equidad o igualdad. La autonomía financiera y la corresponsabilidad fiscal debe ser respetuosa con estas decisiones. No vamos a entrar aquí en el dilema entre equidad y autonomía. Parece claro que cuanta mayor sea la diferenciación entre los territorios, tanto en sus políticas de gastos como de ingresos, más difícil es dispensar un mismo trato a todo el conjunto de la población. Pero los ciudadanos votan y eligen a sus representantes, tanto a nivel nacional como a nivel autonómico o local y por tanto tienen la capacidad de premiar o sancionar las propuestas y la acción política de sus gobernantes.
