El Gobierno produce una media de tres reales-decretos mensuales

El decreto ley se ha convertido en la forma ordinaria" de legislar y su utilización abusiva, sin respetar los límites establecidos por la Constitución, ya no es una norma prácticamente alternativa sino que se ha convertido en sustitutiva de la Ley, lo que supone un deterioro del proceso parlamentario deliberativo, según se afirma en el I Informe sobre la situación del Estado de Derecho en España 2018-2021, elaborado por la Fundación Hay Derecho.

Así, en 2018 se produjeron 28 decretos-ley, 11 leyes ordinarias y cinco leyes orgánicas, que en 2019 sumaron 18 decretos-ley, cinco leyes ordinarias y tres orgánicas.

La diferencia se incrementó por el Covid en 2020, con 39 decretos ley, 11 leyes ordinarias y tres orgánicas, para finalmente, en 2021, arrojar una producción legislativa de 32 decretos-ley, 22 leyes ordinarias y 11 orgánicas. Solo en el año 2021 los decretos leyes (32) no han superado, aunque por la mínima, al número de leyes aprobadas por las Cortes Generales (33), aunque tal proporción sigue siendo llamativa.

Control del Constitucional

Los autores recuerdan que estos límites sólo pueden ser controlados por el Tribunal Constitucional, a veces con años de retraso y siempre que alguien interponga el pertinente recurso. Además, advierten de que "los decretos leyes suponen una forma de legislar con la que sufre la técnica legislativa, sufre la seguridad jurídica y se debilita aún más el débil control que el Parlamento puede efectuar, en la medida en que solo puede pronunciarse sobre la convalidación o derogación de la norma en bloque".

Por ello, consideran que "se trata de una forma de legislar por parte del Ejecutivo que supone un riesgo evidente para el Estado democrático de derecho al eludir reiteradamente el procedimiento legislativo ordinario y el debate sosegado en el Parlamento". Explican que se ha producido un uso creciente de esta facultad del Gobierno en el periodo analizado, si bien ya había venido siendo usada muy generosamente con anterioridad.

Los autores lo achacan a dos circunstancias que han incrementado esta tendencia: la falta de una mayoría parlamentaria sólida del Gobierno y la aparición de la crisis de la Covid-19, la declaración del estado de alarma y la necesidad de extraordinaria y urgente necesidad. La excepción no es ya el decreto ley sino la ley parlamentaria, por lo que el Poder Ejecutivo parece sustituir al Poder Legislativo en la que es su principal función, que queda ya en un segundo plano.

"La elusión de los principios deliberativo, consensual y de confrontación de pareceres, todos ellos inherentes al modo de creación normativa con el que ha de contar todo Estado de Derecho ha producido un acelerado deterioro de la calidad técnica de las normas" afirma el informe.

A lo largo de todo el periodo democrático solo cinco decretos leyes han sido derogados, uno en el año 1979, uno en 2006, uno en 2017, uno en 2018 y otro en 2020. Por el contrario, sí existe un número relativamente mayor de decretos leyes que han sido tramitados como proyectos de ley. No obstante, la mayor parte de los proyectos de ley que proceden de decretos leyes convalidados no culminaron el procedimiento legislativo iniciado, caducando con el fin de la legislatura.

El Congreso se ha venido viendo expuesto con frecuencia a tener que convalidar determinadas normas del decreto ley que no guardan relación alguna con el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad ni con la materia objeto de la regulación.

Esto es especialmente frecuente en el caso de los decretos leyes que contienen paquetes de medidas de apoyo para ciudadanos y empresas con la finalidad de paliar los efectos de la pandemia o ahora de la crisis derivada de la guerra de Ucrania donde el posicionamiento en contra tiene obvios costes políticos.

Incumplimientos de plazos

Junto a la función legislativa y a la de control del Poder Ejecutivo, el informe de la Fundación Hay Derecho destaca que las Cortes Generales están llamadas a desempeñar la función presupuestaria, correspondiéndole concretamente el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, que año tras año sirven como vehículo de dirección y orientación de la política económica marcada desde el Gobierno.

Tampoco se cumplen los calendarios de transposición de directivas comunitarias para lo que se concede un plazo de dos años. España está en la cabeza de los países incumplidores, no sólo en cuanto a falta de transposición en plazo sino también en cuanto a transposiciones irregulares, habiendo resultado condenada en varias ocasiones por parte del TJUE.

Las graves consecuencias para el ciudadano de 'legislar para la foto'

Un efecto de la forma de legislar es la ingente producción normativa. Normas esenciales, troncales, son modificadas una y otra vez, a veces incluso a pocos meses de su promulgación. Así, la Ley Concursal, ha sido modificada 29 veces. La de Enjuiciamiento Civil (LEC), 72 modificaciones (una media de más de tres modificaciones anuales). El Código Penal, 42  veces  desde  1995.  La General Tributaria 23 veces. La del Impuesto sobre Sociedades, 13 veces. A esto le llaman los juristas, 'legislar para la foto', lo que tiene  consecuencias muy negativas.

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