Especial Infraestructuras
España tiene ante sí el reto de abordar en los próximos años necesidades de inversión en infraestructuras que, según las estimaciones de la Asociación de Empresas Constructoras y Concesionarias de Infraestructuras (Seopan), superan los 300.000 millones de euros, resultado de agregar al déficit inversor en creación de infraestructura acumulado tras la crisis financiera, las carencias de inversión en modernización y adaptación del stock existente.
Lo hace en un momento en el que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y los fondos Next Generation que puso en marcha la Unión Europea (UE) para combatir los efectos de la pandemia por Covid-19 están llegando a su fin. También en un contexto en el que a pesar de los esfuerzos de los últimos ejercicios, la vía de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) está en entredicho como una opción sostenible debido a las crecientes demandas presupuestarias para sanidad, educación y pensiones, a lo que en el marco del rearme de la UE se suman las recientemente anunciadas en defensa.
Es por ello que el sector privado del ámbito de las infraestructuras está redoblando sus reclamaciones para que el Gobierno central y las distintas Administraciones autonómicas y locales afronten la introducción de modelos de colaboración público-privada para financiar al menos una parte relevante de las necesidades de infraestructuras. Representa un cambio radical en los sistemas de contratación utilizados en España en los últimos años, dominados por las licitaciones de obras y servicios en los que las concesiones brillan por su ausencia.
Un escenario que se contrapone con lo que ocurre en la mayoría de las principales economías del mundo y muchos otros países emergentes. No en vano, las PPP (asociaciones público-privadas) para diseñar, financiar, construir, operar y mantener infraestructuras de todo tipo (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, hospitales, desaladoras y depuradoras o edificios públicos, entre otras) están profundamente establecidas en Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Australia, Chile, Perú, Colombia o India, por citar algunos ejemplos. Más aún, las constructoras y concesionarias españolas emergen como líderes a nivel mundial en el desarrollo de este tipo de contratos en estos países. España está así perdiendo la oportunidad de servirse de la experiencia y conocimiento que desde hace décadas, y muy especialmente en el presente siglo, sus empresas han ido acumulando por todo el mundo.
En 2024, la licitación pública de concesiones de obras se situó en mínimos, con tan solo 11 concesiones licitadas por 312 millones de euros, frente a los 5.274 millones licitados en 2023, que tuvieron un ligero repunte por el Plan de Carreteras de Aragón.
Con la colaboración público-privada, las empresas están dispuestas a financiar los proyectos a cambio de unos retornos diferidos en el tiempo, a través de los contratos concesionales, de manera que los recursos públicos se distribuirían en un periodo de diez, 15, 20 o 30 años –en Norteamérica hay concesiones con hasta 100 años de vida–.
Ahora bien, para ello el sector lleva años requiriendo cambios en una norma que está detrás, en gran medida, de la parálisis de los proyectos en régimen de concesión y de la colaboración público-privada. Se trata de la Ley de Desindexación de la economía española aprobada en el año 2015, que acota la tasa de descuento en los proyectos concesionales a 200 puntos básicos más el interés de los bonos del Tesoro a 10 años. Un nivel que aleja el apetito de los fondos de inversión, sobre todo, y de los bancos para participar en las iniciativas.
La inversión pública en infraestructuras emerge como una palanca decisiva para impulsar la competitividad de un país, su desarrollo económico y su bienestar social. Se trata de un elemento clave para la vertebración e igualdad geográfica. Sin embargo, las cifras oficiales constatan que Europa, y España en particular, han recortado los esfuerzos económicos hacia el desarrollo de infraestructuras. No en vano, según los datos de Eurostat, en los últimos 15 años Europa ha registrado una pérdida de la representatividad de la inversión pública en infraestructuras en el Producto Interior Bruto (PIB) de 0,5 puntos porcentuales. España encabeza la pérdida de peso en su economía, con 2,2 puntos porcentuales menos en 2023 que en 2009, con una disminución real del 30% en 2023 con respecto a la inversión realizada en 2009, equivalente a una reducción de inversión anual de 19.000 millones de euros. Un descenso que se ha producido a pesar de los planes inversores extraordinarios (el de 2014 para combatir la caída tras la crisis económica de 2008 y el referido Plan de Recuperación para paliar los efectos del Covid-19?).
En términos reales, la inversión pública en Europa en 2023 fue de 479.000 millones de euros, lejos de las necesidades a tenor de las conclusiones de los informes Draghi y Letta. Máxime si se compara con la evolución que presentan Estados Unidos y China. Así, la formación bruta de capital fijo (FBCF) en relación al Producto Interior Bruto (PIB) se ha deteriorado en 26 puntos desde 1970 en la UE mientras que en el mercado estadounidense mantiene prácticamente en los mismos niveles (sube 1 punto) y en el gigante asiático crece en 28 puntos.
En este escenario, el sector privado urge la implementación de nuevos planes de estímulo que den continuidad al Plan de Recuperación. Alemania así lo ha confirmado con la reciente aprobación de un Fondo de infraestructuras de 500.000 millones de euros, a realizar en los próximos 12 años, con 300.000 millones del Gobierno Federal y 100.000 millones de los Landers para inversiones directas en infraestructuras y otros 100.000 millones en proyectos verdes relacionados con la distribución y terminales de almacenamiento energético.
En el caso de España, a pesar de un ligero incremento (+0,5%) de la inversión hasta el tercer trimestre de 2023, Eurostat anticipa que en el periodo 2025-2026 será el país de la UE con la menor ratio de inversión pública, con 2.314 euros por kilómetro cuadrado y millón de habitantes, ampliando la brecha con Alemania, Italia y Francia, que invertirán un 49,6%, 52% y 24,3% más, respectivamente. Los fondos Next Generation representaron en 2024 el 19,2% de la licitación de obra civil en España y desde 2019 se han licitado con cargo al Plan de Recuperación ya 15.279 millones. El final de esta iniciativa, por tanto, tendrá un impacto en las cifras futuras si no hay nuevos estímulos.
Seopan tiene identificadas necesidades de inversión en infraestructuras en España por valor de 349.000 millones de euros para su ejecución hasta 2035. De ellas, 157.000 millones se corresponden con infraestructuras planificadas, 113.000 millones a actuaciones de modernización y 78.000 millones a proyectos innovadores, con especial relevancia de las infraestructuras de transporte (141.000 millones), energía (97.800 millones) y ciclo integral del agua (94.300 millones).
Al margen de implementar planes de inversión adicionales, las constructoras españolas reclaman una profunda reforma del modelo de contratación pública para cumplir los objetivos de inversión de la próxima década, con nuevas fórmulas de colaboración en los sectores público y privado. En concreto, demandan diversos cambios regulatorios relacionados con la necesaria obligatoriedad de la revisión de precios y la reactivación del modelo concesional para realizar las inversiones prioritarias que urgen en nuestro país, el impulso de los modelos colaborativos para mejorar la eficiencia en la contratación pública y garantizar el cumplimiento de plazos y presupuestos, la limitación del uso de medios propios por parte de las Administraciones Públicas y la renovación de un sistema de clasificación de contratistas ineficiente y obsoleto.
Ante el continuado incremento de precios en 2024 en acero (+36%), aluminio (+12%), electricidad (+54%), gas (+29,6%) y cemento (+5,6%), Seopan considera preciso restablecer en los pliegos la obligatoriedad del procedimiento de revisión de precios, eliminada en 2015 por la Ley de Desindexación. Igualmente se torna prioritario ampliar el límite máximo revisable de la revisión excepcional de precios del 20% al 30% para reequilibrar los contratos de obras anteriores a 2021, al comprometer gravemente, a su juicio, la ejecución de importantes proyectos de alta velocidad y de carreteras del Estado. Hay al menos una veintena de contratos cuya ejecución está en riesgo por el alza de los costes, que en algún caso se eleva hasta el 47%. Una situación que multiplica la litigiosidad entre la Administración y las empresas. No en vano, a este respecto, el director general de Carreteras, Juan Pedro Fernández Palomino, admitió recientemente, durante su intervención en el III Foro de Infraestructuras de elEconomista.es, que la Dirección General de Carreteras (DGC) enfrenta en la actualidad 70 reclamaciones de contratos de obra en diferentes estadios que aproximadamente suman 400 millones de euros.
En línea con la necesidad de buscar fórmulas alternativas a los PGE para financiar infraestructuras, el sector privado aboga por impulsar modelos colaborativos, utilizados recurrentemente en contratación internacional, para garantizar la eficiente ejecución de la obra y el cumplimiento de presupuestos y plazos. De igual modo, insta a las Administraciones a impulsar las concesiones de infraestructuras. El informe anual de supervisión de la contratación de 2024 de OIReScon hace referencia a que en 2023 las concesiones representaron un 5,1% del total de la contratación y que un 19,3% de las concesiones licitadas quedaron desiertas. OIReScon apostó, de hecho, por abordar una modificación reglamentaria para volver a impulsar el mercado de concesiones y hacerlas atractivas para el capital privado. En este punto, resulta imperativo, a juicio de las empresas, el cambio mencionado en la Ley de Desindexación para mejorar los retornos de los potenciales inversores.
Otro de los caballos de batalla de la construcción es el abusivo uso del encargo a medios propios para la ejecución de proyectos. A su juicio, esta herramienta ha de ser una excepción a los principios de libre competencia y concurrencia en la contratación pública y debe aplicarse de forma restrictiva, según determina el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En 2021-2023, se produjo un crecimiento del volumen de encargos a medios propios del 115%, de 1.935 a 4.093 millones, concentrándose el 64,2% de los encargos en 10 medios propios, especialmente en Tragsa y Tragsatec con el 21% y 17,5%, respectivamente.
Adicionalmente, Seopan hace hincapié en que "la insuficiente regulación legal y reglamentaria del sistema español para obtener y renovar la clasificación de contratistas genera inseguridad jurídica, producida, entre otras cuestiones, por los diferentes criterios de los órganos que otorgan la clasificación para la acreditación por medios de cada subgrupo y por la inexistencia de un sistema regulatorio único sobre las condiciones y el procedimiento para obtener la clasificación".