Desde muy joven me encontré en un mundo de legislación y de regulación al dedicarme, en mis varios cargos y responsabilidades, a observar su desarrollo. Debo admitir que siempre me ha interesado, a la vez que impresionado, para saber de dónde y cómo surgen las regulaciones por si lo hacen por generación espontánea, como algunas plantas o se generan de forma racional y organizada con inteligencia (no artificial, si no real) para mejorar la competitividad y desarrollo de los mercados. A veces, no daríamos crédito sobre el gran impacto que tienen las regulaciones en los mercados y no se da crédito, a corto, de los dañino que puede ser sin pensar en la visión a largo plazo que deben tener los reguladores. Algunos de estos eruditos, no siempre son bien conocidos y han contribuido a desarrollar los mercados y modernizarlos en poco espacio de tiempo. Por contra, también hay que lamentar algunos que han creado un marco regulatorio que, por su impacto en el sector y su nula o desafortunada aplicación, ha impactado y han roto las reglas del juego de un mercado concreto.
Cuando analizas los reguladores europeos se puede observar que las personas que regulan no siempre han trabajado en los sectores afectados ni han tenido un conocimiento previo por lo que, exclusivamente, lo miran con ojos de abogados administrativos o de economista dedicado a la macroeconomía sin valorar el impacto que pueden tener sus decisiones en temas concretos, como veremos posteriormente en algún ejemplo.
Por contra, otras veces alabas a quién la concibió por la gran capacidad que tienen de transformar el sector y hacer que crezca o se desarrolle a un ritmo mucho mayor gracias a la apertura de los mercados a la competencia y a la creación de nuevos actores que deben invertir y conseguir clientes que le de viabilidad en un mercado no siempre fácil de acceder. Estas situaciones se dan cuando un regulador se ha dejado asesorar por las personas que conocen el sector y que trabajan en él.
He analizado detenida y cuidadosamente durante más de seis años cómo se aplican las regulaciones de diferentes sectores liberalizados en los diferentes países y continentes. Es importante analizar aquellas regulaciones que nacen de los sectores que nacieron con operadores únicos: los llamados monopolistas, incumbentes o dominantes. Cada país ha aplicado su modelo de liberalización y, no todos ellos, con demasiado éxito como se puede demostrar.
Hoy sólo me centraré en la realidad de España aunque iré ahondando en nuevos artículos la comparación de nuestro país con la de nuestros socios europeos, la de Estados Unidos de América, la de LATAM y la de Asia, con especial incidencia en China y Japón.
La tan nombrada separación de poderes también existe en este tema. Los países democráticos tienen un gobierno que propone leyes para que los Parlamentos puedan desarrollarlas y aprobarlas. También hay algunas leyes que les corresponde al propio gobierno realizarlas de forma urgente, como hemos visto estos días por el tema de la crisis sanitaria. A esto le llamamos que el 'Ejecutivo' (como llamamos al Gobierno) ayuda a legislar (Congreso y Senado) y a crear leyes mediante las enmiendas que proponen los diputados y senadores para su enriquecimiento.
Normalmente, un mercado que ha nacido liberalizado, por ejemplo, los supermercados o la industria, la regulación de basa en criterio de libre mercado y realiza inspecciones para que no haya cárteles que fijen precios, casi siempre al alza, para eliminar la competencia. De allí nacen los "Reguladores de la Competencia'' que se basan en lo que llamamos regulaciones expost y que analizan acuerdos entre compañías que suelen no beneficiar al consumidor.
Pero ¿qué es 'Regular'? Eran los tiempos en que estábamos saliendo de los mercados monopolistas y se pretendía que comenzaran a llegar las empresas competidoras a cada mercado. De la observación de cada uno de ellos se sacaban buenas conclusiones que deberían poder ayudar a los demás mercados que se iban liberalizando. Pero no era así, ya que los modelos de liberalización iban marcados por las personas que estaban al frente de cada Regulador. Para entender a los Reguladores o la regulación, se deben ver los mercados a los que se está incidiendo. Por ejemplo:
El Ferrocarril: se liberaliza para introducir nuevos entrantes que pongan 'trenes' sobre las vías. No se piensa que venga un nuevo entrante que vaya a construir nuevas vías ni estaciones por lo que se crea una segregación racional entre lo que son las vías (infraestructura) y lo que deben situarse encima de ellas (servicio de viajeros y mercancías). Las vías se las queda la Corporación Pública ADIF (que es propietaria de las líneas férreas de las extintas RENFE y FEVE con 15.384 kilómetros de vías y 1.903 estaciones) y se crea el operador de transporte de mercancías y usuarios que se denomina RENFE, para asegurar que nuevos entrantes también puedan poner sus máquinas y vagones. Como el mercado de cercanías es deficitario se le asigna a RENFE así como los de media y larga distancia. En mercancías, es donde la competencia si que se ha hecho efectiva y se puede aprovechar las vías de ADIF para convoyes privados que den servicio a terceros.
El Avión: Más o menos sigue las mismas asignaciones del ferrocarril. Se separa AENA (gestionada al 51% por el Estado) gestiona la gran mayoría de infraestructuras locales e internacionales (aeropuertos) y da servicio a todos los operadores existentes que quieren que sus flotas de aviones transiten (despeguen y aterricen) en ellos.
Energía: En este caso, sigue un rumbo diferente ya que de las tres redes de los operadores (acceso, distribución y transporte) se liberaliza sólo la parte de transporte. En el caso de la electricidad se le asigna a Red Eléctrica Española (REE) y en el caso del gas a (Enagas). La generación no se liberaliza y se establecen acuerdos mixtos. La realidad es que, debido a su histórico de desarrollo de redes de acceso y distribución, los Operadores dominantes siguen siendo los que prestan los servicios y, los entrantes, sólo prestan servicios de comercialización mediante las redes de acceso de los operadores tradicionales para los residenciales. Se compite en servicios para grandes cuentas, sabiendo que serán prestadas por las redes existentes.
Telecomunicaciones: Primero se liberaliza la telefonía móvil, mediante el entrante de un nuevo operador (Airtel) y, posteriormente, se legisla la liberación de las telecomunicaciones por cable por demarcación territorial. Se finaliza la liberalización en las redes fijas con la entrada de Retevisión quien se queda con el Ente Público Radio Televisión Española (emisora de la señal de TV) para asegurar el despliegue de una nueva red de telecomunicaciones fija que de servicio a familias y empresas. Esta liberalización contribuye a crear el organismo Red.es para modernizar la digitalización de las administraciones. En el caso de las Telecomunicaciones, como caso paradigmático, no segrega ninguna red si no que exige a todos los operadores a invertir para crear duplicidad de redes con la consiguiente inversión multimillonaria que requiere.
Una vez vista las diferentes liberalizaciones, volvamos a los reguladores para saber quién los realizó y cuándo, aunque la gran mayoría aparecieron después de la legislación que les desregulaban como mercados monopolistas.
La regulación que, normalmente, se configura en forma de Comisión y reciben el nombre del mercado asignado: Sistema Eléctrico (Energía), Telecomunicaciones, Ferroviario, Aeroportuario, Postal, Tabacos, Audiovisual, etc... Todos ellos, y debido a la excusa de las necesidades de ahorro que conllevó la crisis de 2008, se fusionaron en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia el 7 de octubre de 2013. Estamos hablando de Comisiones muy maduras y que habían nacido y crecido debido a la necesidad de fijar reglas del juego (de ahí el nombre de regulación previa o exante) antes de liberalizar el mercado para que todos los jugadores tuvieran claro a qué estaban jugando.
Hagamos un poco de memoria: En 1995 se creó la Comisión del Sistema Eléctrico Nacional (predecesora de la Comisión Nacional de Energía, o CNE); en 1996 la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT); en 2003, el Comité de Regulación Ferroviaria (CRF); en 2010, el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA - y que nunca fue operativo); la Comisión Nacional del Sector Postal (CNSP) y, finalmente, en 2011 la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria (CREA). En el 2013, todos ellos desaparecieron en beneficio de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) creándose una sola institución con 2 'salas': la sala de los Mercados (exante) y la sala de la Competencia (expost). Los 10 miembros que totalizan ambas salas los eligen los partidos políticos y, se le supone personas de reconocido prestigio y competencia profesional en el ámbito de actuación de la Comisión.
Mis preguntas sobre esta fusión, serían: ¿Fue un acierto o un error la fusión de todos los Reguladores?, ¿Por qué se priorizó la Competencia a los Mercados?, ¿Durante este tiempo, se ha demostrado su operatividad y su capacidad de ahorro?, ¿Hay alguien (un superhombre) que sepa de la regulación de todos los mercados a la vez con sus peculiaridades concretas de cada uno de ellos? Preguntas que no se pueden contestar sin una visión histórica … y que pocos tienen su respuesta.
Ahora, y con otra crisis en ciernes, ¿es el momento de cambiar y volver a diferentes Comisiones más especializadas con 'consejeros' mucho más preparados? Este error histórico que se hizo al albor de una crisis no se ha subsanado y hace que tengamos un organismo inoperante para los mercados y que se enmarca más en una regulación de la competencia. ¿Para cuándo un cambio?
Ferran Amago, director Ejecutivo Leitat Chile. Experto en Telecomunicaciones y su Regulación y Estandarización. Presidente de la Comisión de Innovación y Tecnología de CAMACOES. Miembro de la Junta de AIPET.
