En las últimas semanas, el real decreto ley (RDL) se ha convertido en uno de los principales instrumentos políticos del Gobierno de Pedro Sánchez, dada la escasa fuerza parlamentaria que tienen los socialistas en el Congreso, con solo 84 diputados. Con él pretende sacar adelante su agenda social -algo que ya está haciendo mediante los Consejos de Ministros, como fue el caso del paquete de medidas en vivienda- si no puede amasar apoyos suficientes para su proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, estas herramientas también pueden acabar convirtiéndose en un arma de doble filo, puesto que todo cambio legislativo que se proponga con ellas tendrá que ser ratificado por la Cámara Baja, quedando el Gobierno expuesto a la derogacion de la medida aprobada.
Esta es la principal razón por la que, según expertos contactados por elEconomista, el Ejecutivo descarta subir impuestos mediante esta vía. Además, avisan de que la otra herramienta habitual del Gobierno, el real decreto, solo sirve para modificar reglamentos con un rango inferior a la ley. Es decir, que no se puede utilizar para, por ejemplo, cambiar las cotizaciones de la Seguridad Social de los trabajadores.
"El establecimiento del tipo de gravamen o del máximo de cotizaciones sociales se ha venido haciendo por Ley de Presupuestos, o por cualquier otra ley, como los RDL. Aunque consideremos que no se puede aprobar, de un día para otro, una subida del Impuesto de Sociedades, por ejemplo, por el impacto que puede tener en las empresas, eso no quiere decir que esté prohibido por el artículo 82 de la Constitución", explica Alberto Ruiz Ojeda, catedrático de Derecho Administrativo y socio de Cremades y Calvo-Sotelo.
La entrada en vigor del RDL es tan sencilla como que el Consejo de Ministros lo apruebe y se publique en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Sin embargo, en 30 días tiene que haber sido convalidado o repudiado por la Cámara Baja, aunque también se puede decidir que sea tramitado como proyecto de ley.
En caso de ser rechazado, el periodo de vigencia de una medida impositiva aplicada por ese RDL "expone al Gobierno a demandas por perjuicios y reclamaciones. Se abriría un procedimiento de devolución de ingresos y las empresas tendrían que pedirle al Ministerio de Hacienda que les devolviera lo que se ha pagado", incluyendo la reclamación de perjuicios. "Se podría dar un escenario surrealista".
"Las subidas impositivas o una mayor presión fiscal se pueden tramitar por esta vía sin problema"
Según ha podido saber elEconomista, la intención del Gobierno es la de pasar por la Abogacía del Estado cualquier RDL que se ponga sobre la mesa, para someterlo a una profunda evaluación antes de aprobarlo, dadas las dudas legales que tienen algunos ministerios respecto a la tramitación de ciertas medidas con ellos.
"Es normal que el Gobierno albergue dudas sobre lo que puede hacer o no. Pero las subidas impositivas o una mayor presión fiscal se pueden tramitar por esta vía sin problema", indica a su vez Miguel Ángel Martínez Lago, catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid. Con todo, descarta que, en el caso de que se aprobaran medidas fiscales mediante un RDL y este fuera derogado por el Congreso, hubiera consecuencias legales para el Ejecutivo.
"Es muy improbable que al Gobierno le diera tiempo de aplicar de forma efectiva un RDL que modificara tributos, por ejemplo, el IRPF, antes de que se expresara el Congreso. El efecto en realidad sería nulo", afirma.
En cambio, el catedrático considera que esta situación sí se puede dar cuando un RDL se emplea para generar nuevos créditos o partidas de gasto. "Eso no implica que el gasto sea ilícito, en cualquier caso", aclara.
De hecho, el uso más habitual de los RDL es, precisamente, para posiblilitar nuevas partidas. Por otro lado, Martínez Lago avisa de que "siempre que hay una prórroga presupuestaria hay decreto ley. No es que se necesite, pero sirve para modificar las condiciones del presupuesto prorrogado".
Esta será posiblemente la vía por la que el Gobierno acabe dando salida al incremento de las entregas a cuenta a las comunidades autónomas, prevista para este 2019, de casi 7.000 millones de euros.
También existe la posibilidad de que el Ejecutivo emplee esta vía para facilitar que las regiones cobren el próximo año el IVA que les corresponde por el mes de diciembre de 2017, unos 2.500 millones, que está en vilo por una reforma contable ejecutada por Cristóbal Montoro, durante el periodo en el que fue ministro de Hacienda.
Lo único que no pueden tocar los RDL son los derechos fundamentales, las libertades públicas, el régimen de las comunidades autónomas y el régimen electoral general. En cualquier caso, "el Tribunal Constitucional ha dicho que en una situación de prorroga presupuestaria lo que debe hacer el Gobierno es salir de ella lo antes posible", presentando y logrando la aprobación del Congreso de los Presupuestos, claro.
Tanto Martínez Lago como Ruiz Ojeda coinciden en que, en términos generales, los gobiernos han hecho un uso abusivo del RDL para el que no estaba destinado. "Su utilización debe obedecer siempre a razones de urgencia y necesidad cualificada y justificada", indica el socio de Cremades y Calvo-Sotelo. "La solución del RDL es la más autoritaria que puede haber en nuestro sistema. Está previsto como una herramienta excepcional, pero ese límite se ha rebasado hace mucho tiempo. La figura del RDL es prácticamente irreconocible y está siendo utilizada de forma rutinaria por el Ejecutivo, que cubre así la falta de respaldo legislativo".
