El pasado martes el gobierno aprobó, "en primera vuelta", el anteproyecto de modificación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, que autorizará al Estado a que asuma hasta 83.252 millones de euros de deuda autonómica. Como el anteproyecto tiene que volver al Consejo de Ministros todavía puede sufrir modificaciones, además de las que habrá en la tramitación parlamentaria. Esta norma es una exigencia política de ERC, y, siendo suaves, no parece que, analizada en su conjunto, tenga mucho sentido ni financiero ni fiscal.
Para analizar esta operación, denominada de "quita" o "condonación", nada mejor que verla desde la perspectiva del ciudadano. Empecemos por la historia de la deuda autonómica. Cuando una administración gasta más de lo que ingresa, incurre en déficit, y tiene que financiarlo, para lo que pide préstamos o emite títulos de deuda en los mercados financieros. En la crisis financiera, casi todas las CCAA incurrieron en déficit muy elevados, y no se pudieron financiar en los mercados, porque los acreedores no se fiaban de su solvencia. Las excepciones más importantes fueron Navarra y País Vasco, porque estaban y están muy sobrefinanciadas, y Madrid, que, aunque está financiada algo por debajo de la media, tuvo una mayor disciplina presupuestaria. Ante esto, el Estado dio préstamos a las CCAA, emitiendo a su vez deuda pública. Estos préstamos se instrumentaron a través del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA). A día de hoy, la mayor parte de la financiación autonómica sigue siendo estatal a través del FLA.
La comunidad autónoma más endeudada es Cataluña, que no está precisamente infrafinanciada (está financiada algo mejor que la media de régimen común), sino que tiene un problema endémico de exceso de gasto. Como explicamos Jesús Fernández-Villaverde y yo en nuestro libro La factura del cupo catalán. Privilegios territoriales frente a ciudadanía, Cataluña lleva gastando muy por encima de sus ingresos durante décadas, especialmente durante la crisis financiera. Además, cuando se estudia su presupuesto, se observa que gasta, por habitante, más que otra comunidad comparable como Madrid, en la inmensa mayoría de las partidas presupuestarias, es decir en casi todo. Gastar más de lo que se ingresa y de lo que hacen los demás se resume en muy mala gestión presupuestaria. Además, hay partidas especialmente onerosas en las que sólo incurre Cataluña, como son las estructuras de proto-estado, así tenemos 31 "embajadas", o un gasto en Alta Dirección que multiplica por cinco el de la Comunidad de Madrid.
Esto quiere decir que hay dos tipos de comunidades especialmente endeudadas, algunas como la Comunidad Valenciana, Murcia o Andalucía, en las que esta deuda se deriva, al menos en parte, de la infrafinanciación. Como estas administraciones perciben menos recursos por habitante, si quieren prestar unos servicios similares a los ciudadanos, entonces han acabado teniendo déficit sistemático y endeudándose. Como hemos comentado antes, el caso catalán es distinto: aquí hablamos de exceso de gasto, tanto por una gestión presupuestaria mejorable, como por asumir estructuras de protoestado, que no son precisamente baratas.
Por supuesto, desde un punto de vista de justicia, no es lo mismo que el Estado asuma deuda derivada de infrafinanciación, que, de mala gestión, o de estructuras de protoestado. Pero, si no se reforma el sistema de financiación, en el caso de la infrafinanciación, o en el caso catalán, se ajustan los gastos a los ingresos, que el Estado asuma una parte de la deuda generada, no soluciona nada. Las comunidades endeudadas lo son porque incurren sistemáticamente en déficit, y eso es un problema estructural, que no se soluciona haciendo que el Estado asuma la deuda. Y si esto es así, estas comunidades seguirán sin poder acceder a los mercados.
En principio, el ahorro vendría por los intereses que la Comunidades ya no tendrían que pagar al Estado. Pero, no estamos hablando de mucho dinero, ni siquiera en el caso catalán. La "condonación" a la Generalidad de Cataluña de algo más de un 20% de su deuda, teniendo en cuenta que pagó 1.687 millones de euros en intereses en 2023, podrían ser alrededor de 350 millones de euros de ahorro en intereses. El gasto total del sector público catalán ascendió a casi 50.000 millones de euros. Aunque este dinero se emplease en gasto social, la cuantía es tan escasa que no se va a notar.
Por cierto, en principio, este ahorro de intereses debería destinarse a reducir déficit, ya que la regla de gasto, que limita el crecimiento del gasto de las Administraciones Públicas no permite aumentar gasto para compensar los menores intereses. Habría que ver si se esta regla, que es europea, se puede excepcionar en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, y también si se cumple, pero casi nadie va a notar la diferencia. Y por eso, ERC ya exige el cupo catalán para aumentar de forma importante, de verdad, la financiación de la Generalidad de Cataluña a costa del resto de los contribuyentes.
Lo que sí es inexorable, y se cumplirá es el principio de la partida doble: toda aplicación de fondos tiene un origen. En este caso, la deuda que deben los ciudadanos de cada autonomía pasará, en parte, a ser deuda de los ciudadanos del Estado. Obviamente, los intereses que se ahorra cada autonomía son intereses que el Estado no cobra. Por lo tanto, si las Comunidades Autónomas se gastan este dinero que se ahorran en intereses, o el Estado recorta gastos, o aumenta impuestos, o se incrementa el déficit.
En términos globales, todo esto no tiene ningún efecto práctico relevante para los ciudadanos. Sin embargo, esta operación de condonación es una pésima idea por varias razones. En primer lugar, porque el criterio de condonar más deuda a quiénes han subido impuestos es incentivar el gasto por el gasto. Si una Comunidad como Cataluña, sube el IRPF, la recaudación íntegra se queda en Cataluña y se gasta allí. Si se gasta por encima de eso, se tiene primero déficit y luego deuda, que el Estado asumiría en mayor proporción que al resto de comunidades autónomas, y eso no tiene ningún sentido, salvo el político.
En segundo lugar, en términos generales, se incentiva una gestión presupuestaria menos equilibrada, con independencia del motivo, que además no se corrige, porque luego llegará el Estado a asumir la deuda. Esto es lo que se denomina, riesgo moral. Y, en tercer lugar, porque el riesgo de que aumente el déficit es relevante. Esto puede pasar porque las CCAA se gasten el ahorro en intereses, o incluso tengan más déficit, que luego vendrá el Estado asumirlo, y el Estado no suba impuestos o reduzca gastos. Incluso, alguna comunidad podría aprovechar que no tiene que devolver varios miles de millones y gastarse el dinero, y eso aumentaría el déficit de forma relevante. Por supuesto, no debería hacerlo, pero si la gestión presupuestaria de las CCAA hubiese siempre modélica no estaríamos donde estamos.
Quizás estos riesgos no se materialicen, pero el mero hecho de que existan dificulta la colocación de la deuda pública del Estado, donde está concentrada la mayor parte de la deuda pública. El Estado pagó 33.335 millones de euros en intereses de la deuda en 2024. La condonación no ayuda a contener este gasto, sino todo lo contrario. Por eso, es un cuento que no nos sale a cuenta.