El suelo del infierno está empedrado de las mejores intenciones. Esta máxima se puede aplicar a varias leyes recientes, pero hoy voy a referirme a una de las propuestas estrella del último comité de expertos para la reforma fiscal, la de universalizar la declaración del IRPF. Este planteamiento, que comparto, tiene un objetivo fundamental poder diseñar un sistema de ayudas públicas más eficaz y barato. Para saber cuál es la situación económica de una persona, el sistema más rápido y eficaz es que declare sus ingresos a través de la declaración de Renta. Sin embargo, los ciudadanos que menos ganan no tienen obligación de presentar la declaración de Renta. En principio, si declarar el IRPF, como han señalado el secretario de Estado de Empleo, y su jefa, la vicepresidenta, Yolanda Díaz, es una mera obligación documental, no pasaría nada por exigírsela a los desempleados. O al menos, no pasaría nada, más allá de la obligación burocrática. Como veremos, el problema es que sí pasa.
Con ese objetivo, generalizar la obligación de declarar el IRPF, y tras un primer intento fallido, el Real Decreto Ley 2/2024 incluyó una nueva obligación en el artículo 299 de la ley general de Seguridad Social para "trabajadores, solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo", "presentar anualmente la declaración correspondiente al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas". Esta nueva obligación entrará en vigor el próximo 1 de noviembre.
La primera duda que surge es por qué la obligación de presentar o no una declaración del IRPF no está en la ley del IRPF. Y no sólo no está en la ley, sino que esto se regula en un Real Decreto-Ley de 54 páginas, en el que el Congreso sólo puede derogarlo o convalidarlo en bloque. No sólo eso, hay varias dudas más. La primera se refiere a si esta norma sólo se le aplica a los solicitantes o beneficiarios (que tampoco son lo mismo) de una prestación por desempleo. O bien, también se les aplica a todos los trabajadores, ganen lo que ganen. Aunque la interpretación generalizada es que sólo se aplica a los desempleados, no es la única interpretación posible, precisamente porque una de las obligaciones del artículo 299 de la ley general de Seguridad Social es cotizar por desempleo, lo que los trabajadores hacen cuando no están desempleados.
La segunda duda es qué pasa si un desempleado, que cobra la prestación por desempleo, no presenta la declaración del IRPF. Aquí, el Ministerio de Trabajo está informando que se le puede denegar la prestación. Esto plantea un problema, si Hacienda también le sanciona por no presentar la declaración, porque son dos sanciones derivadas de una sola conducta, no presentar la declaración. El Ministerio de Hacienda señala que la ley del IRPF no se ha modificado, por lo que no se plantean sancionar si el desempleado, que no presenta la declaración del IRPF, está por debajo de los límites, fiscales, de la ley del IRPF, que obligan a presentar declaración por el impuesto. De nuevo, parece lo más razonable, pero tampoco es la única interpretación legalmente posible. Estamos hablando, como mínimo, de varios cientos de miles de contribuyentes, o incluso si esto afectase a trabajadores en activo, de varios millones de personas. Por eso, sería muy deseable una mayor seguridad jurídica. Pensemos, además, que estamos hablando de ciudadanos con rentas bajas, y en el caso de los desempleados, ciudadanos que están pasando un momento personal muy malo.
Precisamente para muchos de estos contribuyentes, lo que sí va a ser una certeza es que la nueva obligación de declarar supondrá una subida de impuestos. Esto es sencillo de comprender, si un contribuyente, que no estaba obligado a declarar, pasa a tener que hacerlo y la declaración le sale a pagar, le están subiendo los impuestos. ¿Le va a salir a pagar? Pues en muchos casos sí, y la razón es que existe una doble tarifa en el IRPF. En principio, cada pagador retiene a los trabajadores en función de lo que le paga, y aplicando la ley del IRPF. Por eso, con un solo pagador, en principio, debería dar igual declarar o no. Sin embargo, existe un límite de retención, que es el 43% del exceso sobre el mínimo de retención, que son 15.876 euros. Esto significa que lo más frecuente para los perceptores de rendimientos del trabajo, es decir, salarios, prestaciones por desempleo y pensiones, que ganen entre 15.877 y 17.120, es que se les retenga menos de lo que tendrían que pagar de acuerdo con la tarifa del IRPF.
Este problema de que haya una doble tarifa en la ley del IRPF lo expusimos Carlos Victoria y yo en un estudio de 2022 para EsadeEcpol sobre los efectos de la inflación en las rentas medias y bajas, que he comentado en ocasiones anteriores en El Economista.es. Es cierto que en RDL 4/2024 se redujeron los impuestos más de lo previsto en este tramo de contribuyentes de rentas bajas, ampliando y modificando la reducción por rendimientos del trabajo del artículo 20 de la ley de Renta. Por eso, las diferencias entre lo que se retiene y la tarifa son inferiores a las que había hasta la declaración del IRPF de 2023. Pero, incluso así, según mis cálculos, pueden salir a pagar hasta 111 euros a muchos contribuyentes, que hasta ahora no estaban obligados a declarar. No es que sea una gran fortuna, pero es una cuantía relevante para rentas muy bajas.
Lo peor de todo esto, es que hay una solución técnica que permite que estos contribuyentes, de rentas bajas, no se les suban los impuestos. La solución que Carlos Victoria y yo propusimos hace dos años era una deducción adicional, a practicar en la declaración exclusivamente para esos contribuyentes, por diferencia entre la tarifa y la retención procedente con un solo pagador. En esas condiciones da igual, en términos de pago, tener que presentar la declaración o no.
Siguiendo con las certezas, no se puede tener un impuesto en el que dos contribuyentes con la misma renta paguen cuantías distintas en función de circunstancias aleatorias, como el número de pagadores, haber vendido un coche usado, o que se modifique la normativa de Seguridad Social, circunstancias todas ellas que obligan a presentar la declaración del IRPF. Y debería ser una prioridad.
Esta reforma porque estamos hablando del principal impuesto de nuestro sistema fiscal, del IRPF, y porque esta circunstancia afecta a muchos contribuyentes, y encima de rentas bajas y muy bajas.
Soy partidario de universalizar la declaración del IRPF, aunque no al precio de subir los impuestos a los que menos ganan. La razón es que, en ocasiones, hay información de la que el Estado no dispone, y que hay que solicitar al interesado. El caso más obvio es saber cuál es la cuenta corriente a la que se le puede realizar un ingreso en caso de necesidad. Un detalle que falta en todo esto, es exigir un número de cuenta también en las declaraciones negativas, es decir en las que no hay ingreso ni devolución.
En estos días, se vuelve a hablar de la necesaria reforma fiscal. Desde los partidos de izquierda se insiste, legítimamente, en que paguen más los más ricos y los que más tienen. Sin embargo, y si no se remedia, la primera medida de esta "reforma", exigir a los desempleados (y quizás a los trabajadores), con independencia de su renta, que presenten la declaración del IRPF, supone, en muchos casos, una subida de impuestos, precisamente a los que menos ganan. Creo que es un error, derivado del desconocimiento de una normativa, la del IRPF, que es cualquier cosa menos sencilla. Precisamente por eso, habría que abordar su resolución, ya que hay tiempo hasta la próxima campaña del IRPF. Por supuesto, para imponer obligaciones fiscales sería preferible hacerlo modificando las leyes fiscales, y no otras, y tras un debate parlamentario sosegado y no vía macro-decretos leyes. Pero, estas recomendaciones no sólo valdrían para la reforma fiscal, sino para muchas otras cuestiones pendientes de legislar que tenemos por delante.