El sistema de financiación autonómico está obsoleto y tiene problemas. Pero, sigue siendo la garantía última de que se puedan prestar los servicios públicos fundamentales de educación, sanidad y servicios sociales de una forma razonable en todo el territorio español. La realidad es que el impulso de todas las reformas del sistema de financiación autonómico ha partido de Cataluña. Por eso, el resultado electoral en Cataluña, si finalmente se forma gobierno, podría influir en la cuestión de la financiación autonómica.
El partido ganador en las elecciones catalanas, el PSC, basa su propuesta de reforma de la financiación autonómica en el denominado principio de ordinalidad. Esto ha sido criticado como una limitación de la solidaridad interterritorial. Sin embargo, al menos a primera vista, parece una limitación razonable. El planteamiento es que el sistema de financiación no altere la posición en renta económica per cápita entre las Comunidades Autónomas. Así, si Cataluña es la cuarta autonomía en creación de riqueza por persona, la renta de sus hogares también debería ser la cuarta. No parecería sensato que el sistema de financiación la hiciese más pobre que otras Comunidades.
De alguna forma, esto sería similar a que un trabajador, tras pagar impuestos, fuese más pobre que una persona que viviese exclusivamente de prestaciones sociales. Con independencia de apreciaciones morales, si esto ocurre, se acaban los incentivos a trabajar. Evidentemente, el caso de una comunidad autónoma no es comparable a una situación personal, pero creo que el ejemplo puede ilustrar esta forma de pensar.
¿Qué sucede en la realidad? Si nos vamos a los últimos datos disponibles del INE en la contabilidad regional de España del Instituto Nacional de Estadística (INE), que corresponden a 2021, Cataluña ocupaba la cuarta posición en PIB per cápita, que era de 29.942 euros, un 116% de la media nacional. Pues, en renta disponible bruta (per cápita) de los hogares, también ocupaba el cuarto lugar, alcanzando el 111,5% de la media española. Curiosamente, en el caso catalán, al menos según los datos del INE se cumpliría el principio de ordinalidad. Pero, hay dos casos claros en los que no se cumple. El primero de ellos, es el de Asturias, que con un PIB per cápita del 90,6% era la undécima Comunidad del ranking. Sin embargo, renta per cápita de los hogares ocupa el sexto puesto de la tabla "adelantando" a Galicia, Cantabria, Baleares, Castilla y León y La Rioja, con una renta per cápita de los hogares por encima de la media nacional, alcanzando el 104,6%.
La razón de esta situación no viene de una sobrefinanciación autonómica de Asturias, o al menos no es la causa principal. La razón fundamental está en Asturias es la Comunidad en que hay más desfase entre las cotizaciones sociales pagadas en el territorio y las pensiones que allí se cobran. Esto tiene orígenes históricos, en las minas (casi todas ya cerradas) y en el régimen de jubilación de la minería. ¿Esto debería compensarse en el sistema de financiación? Pues, siguiendo el principio de ordinalidad, quizás sí. Pero, no es razonable que la Comunidad Autónoma de Asturias tenga que dar peores servicios públicos en educación, sanidad y servicios sociales, porque tuvo minas de carbón en el pasado, al menos en mi opinión. Los principios, y la ordinalidad no es precisamente una excepción, siempre parecen más razonables en abstracto que cuando se tienen que aplicar en la realidad.
El otro caso espectacular de incumplimiento del principio de ordinalidad es del País Vasco. Aquí el PIB per cápita es el segundo de España, con un 126,9%, lejos de la que ocupa el primer puesto que es el de Madrid, con un 137,1% de la media española en PIB per cápita. Sin embargo, en renta per cápita de los hogares, el primer puesto es para el País Vasco con un 126,6% tres puntos por encima de Madrid. Aquí sí que la causa está en el sistema de financiación, en concreto en la aplicación del régimen foral vasco, y por encima de todo en el cálculo del cupo, y en sus ajustes. En mi segundo libro, "Y esto, ¿quién lo paga?" (Debate 2023) hago un análisis de los números del sistema de financiación común y foral, que sería demasiado largo exponer aquí. Pero, pensemos, simplemente, en que la diferencia entre PIB per cápita y renta de los hogares en Madrid es de 14 puntos, y en el caso del País Vasco es de tres décimas. Si se quisiera respetar el principio de ordinalidad haciendo que Madrid pagase menos, entonces todo el sistema se resentiría, porque el PIB de esta Comunidad, algo superior al de Cataluña, que es unas tres veces y medio el del País Vasco.
Aquí se puede observar como la aplicación del principio de ordinalidad podría llevar, paradójicamente, a aumentar la solidaridad de algunos territorios ricos, como el País Vasco, a menos que se esté dispuesto a dinamitar el sistema, disminuyendo de forma sustancial la contribución del territorio más rico a la solidaridad interterritorial. Para obviar este tipo de problemas, además del gravísimo inconveniente de la falta de consenso, los partidos independentistas, Junts y ERC, han propuesto que la financiación de Cataluña se rija por el principio de singularidad.
A título ilustrativo, recordemos que, en física, una singularidad es un punto donde las leyes (físicas) dejan de cumplirse. El caso más conocido es el de los agujeros negros, puntos donde la curvatura espacio-temporal se hace infinita, con lo que la acumulación de materia es tal que la fuerza de la gravedad impide que la luz pueda escapar. No existe nada más opaco en el universo que un agujero negro.
La singularidad es lo opuesto a la generalidad. La Constitución establece en su artículo 158.3 que una Ley Orgánica regulará las relaciones financieras entre el Estado y las CCAA, la LOFCA. Hay una excepción prevista en la propia Constitución, en su Disposición Adicional 1ª, exclusivamente para "los derechos históricos de los territorios forales". Más allá de los problemas de constitucionalidad que generaría una cláusula de exclusión de la LOFCA, que debería solventar el Tribunal Constitucional en estos tiempos de amnistía, queda una cuestión elemental: los recursos no son infinitos, y aumentar sustancialmente los recursos financieros para una Comunidad del tamaño de Cataluña, supondría menos recursos para las demás. Dependiendo de la cuantía en la que se materializase esta financiación singular de Cataluña, podríamos encontrarnos incluso con que el sistema de financiación autonómico acabase, incluso siendo inviable económicamente.
La reforma del sistema de financiación se enfrenta a dos importantes problemas. Uno es político, que es la falta de consensos, que se ha extendido a los temas económicos fundamentales. El otro es que el Estado tiene obligación de reducir el déficit, en un entorno, además, de inevitable aumento del gasto público por el envejecimiento de la población. Ante esto, los planteamientos de máximos, fundamentados en principios, algunos maximalistas, son de muy complicada aplicación. En este sentido, medidas como mejorar la actualización en las entregas a cuenta, o la creación de un fondo para las comunidades peor financiadas (que todos sabemos cuáles son, y no, no incluyen ni al País Vasco ni a Cataluña) podrían ser medidas viables política y económicamente, que, aunque no resuelvan todos los problemas, por lo menos no tengan más inconvenientes que ventajas.
Todo esto también está muy condicionado por la cuestión de quién y cómo se recaudan los impuestos, temas que también se han puesto en cuestión, y donde también existe el riesgo de que algunas soluciones propuestas sean peores que los problemas, reales y supuestos, que pretenden atajar. Pero, esa es otra historia que debe ser contada en otra ocasión.
