El Derecho Administrativo impone a la Administración la obligación de motivar sus actos limitativos de derechos o intereses legítimos.
Esa obligación de motivación no sólo consiste en que el acto exprese con la suficiente claridad los antecedentes de hecho y fundamentos jurídicos que llevan a la Administración a dictar la resolución administrativa, sino que comprende también la obligación de que el expediente administrativo incluya toda la documentación y las pruebas que amparan el actuar administrativo.
La formación del expediente administrativo se encuentra regulada en el art. 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que define al expediente administrativo como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. El expediente administrativo debe tener formato electrónico.
De dicha redacción se deduce claramente que la formación del expediente administrativo es un antecedente a la resolución administrativa y que, por tanto, debe estar completo y formado antes de que dicte la misma, aspecto éste coherente con el derecho de audiencia que tienen los administrados en casi todos los procedimientos.
La cuestión que analizaremos aquí es la posibilidad de que la Administración complete el expediente o lo 'mejore' con posterioridad al dictado de la resolución y durante la tramitación de los procedimientos de revisión que correspondan.
Analizaremos sólo aquellos casos en los que la Administración autora del acto pretende incluir documentos o trámites que no constaban con carácter previo en el expediente, lo que excluye aquellos supuestos en los que se hubiera producido un error de remisión debido a meros motivos informáticos.
La Administración no puede completar unilateralmente el expediente una vez que la fase de revisión se ha iniciado
También quedarán excluidos aquellos supuestos en los que los Tribunales hayan solicitado -en ejercicio de la capacidad que le reconocen las leyes procesales aplicables-, informe al órgano que dictó el acto impugnado al objeto de aclarar las cuestiones que lo precisen como recoge, por ejemplo, el artículo 236 LGT para las reclamaciones económico- administrativas o el artículo 61 de la LRJCA, en relación a la posibilidad de los Tribunales de disponer de oficio la práctica de prueba.
Para el resto de los casos, la mayoría en la práctica, el Tribunal Supremo en sus recientes sentencias de 27 de octubre de 2023 y de 2 de noviembre de 2023 ha establecido que la Administración tiene la obligación de remitir el expediente completo, esto es, de forma íntegra en el plazo que le concede la Ley.
El Tribunal Supremo considera que no es posible que la Administración por propia iniciativa proceda a remitir un complemento del expediente a los Tribunales. El actuar espontáneo de la Administración tributaria remitiendo un complemento del expediente sin previo requerimiento no se encuentra reconocido en la normativa procedimental.
Los trámites de remisión del expediente cobran una importancia fundamental desde el momento que la extensión del conocimiento del órgano económico administrativo viene fijada por todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, sin que en ningún caso pueda empeorar la situación inicial del reclamante.
Solamente corresponde a los Tribunales decidir si procede o no el complemento del expediente, no debiendo la Administración irrumpir en la regular tramitación del procedimiento económico-administrativo alterando el curso de las alegaciones planteadas por el administrado.
El Tribunal Supremo considera que la remisión de un complemento del expediente administrativo a voluntad de la propia Administración y al margen de los condicionamientos expuestos, puede resultar letal para el mantenimiento del equilibrio que la normativa intenta preservar en el ámbito de la vía económico-administrativa ya que, de admitirse la remisión indiscriminada de eventuales complementos del expediente administrativo por iniciativa de la propia Administración que hubiera dictado el acto sometido a revisión, sería posible alterar el devenir de la reclamación por la sola voluntad de ésta.
La correcta formación y remisión del expediente administrativo constituye, por tanto, una exigencia para la Administración que no puede soslayarse mediante complementos.
Sólo el Tribunal está facultado para recabar complementos del expediente para ejercer correctamente su función revisora, pero incluso esos complementos no deben confundirse con el expediente administrativo originario, aquel que tuvo en cuenta el órgano que dictó el acto administrativo.
Si el expediente originario presenta ausencia de las pruebas que justifican la procedencia del acto administrativo, ello determinará la invalidez del acto dictado ya que incurrirá en falta de motivación.
La Administración no puede completar unilateralmente el expediente una vez que la fase de revisión se ha iniciado, ya que con ello estarían alterando las condiciones en las que fue dictado el acto. En estas circunstancias, la Administración autora del acto ya no estará instruyendo el expediente en condiciones de objetividad, sino que estará recabando pruebas que justifiquen a posteriori el acto que ya fue dictado.
El Tribunal puede recabar un informe al órgano que dictó el acto impugnado al objeto de aclarar las cuestiones que lo precisen lo que no debe confundirse con recabar nuevas pruebas que justifiquen o motiven el acto que está siendo objeto de revisión.
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Socio del Área Fiscal y Responsable del Departamento Contencioso-Tributario de Garrido
