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Cambiar el marco presupuestario de la UE

Las políticas de austeridad implementadas en muchos países de Europa desde 2010 han contribuido a la mala recuperación económica y arrojan dudas sobre por qué la normativa presupuestaria europea ha sido incapaz de lograr a la vez la estabilización económica y la sostenibilidad de la deuda pública.

En teoría, la reglas actuales podrían funcionar. Un indicador clave usado en las normas vigentes es el déficit presupuestario estructural. Se trata del balance presupuestario gubernamental, corregido teniendo en cuenta los efectos del ciclo económico y los gastos excepcionales como los rescates bancarios. Si el déficit estructural es demasiado alto, el país debe ajustar sus presupuestos. Si no, no es necesario que adopte medidas de austeridad. En teoría, cuando golpea una recesión, el déficit presupuestario nominal empeora por la caída de los ingresos fiscales y el aumento de los pagos de prestación por desempleo, pero el equilibrio estructural no cambia, y por lo tanto no justifica las políticas de austeridad.

En la práctica, las reglas se enfrentan a grandes obstáculos. Sin embargo, el déficit presupuestario estructural es difícil de calcular. La estimación se basa en evaluaciones inciertas en torno al ciclo económico y sus efectos sobre los ingresos y los gastos públicos. Los cambios previstos del déficit estructural suelen revisarse en más de un medio punto porcentual del PIB de un año al otro, superior al ajuste que las reglas exigen cada año para los países que tienen un déficit estructural demasiado alto.

No sorprende que los ministros de Economía de ocho países de la zona euro hayan dudado hace poco sobre los métodos de la UE para calcular la posición cíclica de la economía y sus implicaciones para el análisis presupuestario.

Las previsiones económicas también son una fuente importante de errores. Las normas presupuestarias actuales dependen de las previsiones de la Comisión Europea sobre crecimiento e inflación, que a menudo resultan erróneas. En los últimos años, la Comisión ha anticipado repetidas veces que la economía recuperaría el crecimiento y la inflación volvería enseguida al 2%, pero no ha sido así.

Por esa razón, las recomendaciones políticas basadas en esas previsiones han empeorado la situación económica. Acertar con las proyecciones es complejo, de eso no hay duda, sobre todo en épocas de incertidumbre. A otros analistas, como el FMI, la OCDE o las instituciones privadas, no les ha ido mejor que a la Comisión. Por eso, sería mejor disponer de una norma presupuestaria menos basada en las previsiones económicas.

Otro gran problema del marco presupuestario de la UE es la red opaca de cláusulas de "flexibilidad", que conduce a negociaciones sinfín entre los Estados miembros y la Comisión Europea sobre la implementación de las normas, y al final socava la confianza en ellas.

Algunos políticos de países infractores consideran las normas inadecuadas y las menosprecian en público. A otros de países obedientes les preocupa que no se vigile el cumplimiento entre sus socios.

Mantener el marco presupuestario vigente sería totalmente ineficaz; hace falta un marco nuevo. La mejor opción sería desechar el marco presupuestario actual al completo. Una manera de hacerlo sería eliminar la opción del rescate europeo de gobiernos, establecer las condiciones necesarias para que la disciplina de mercado funcione efectivamente, permitir un amplio grado de independencia presupuestaria a los Estados miembros y diseñar herramientas europeas que atenúen los ciclos económicos, como un plan de seguro de desempleo europeo.

No obstante, una remodelación tan completa parece irrealista políticamente hoy en día. Por eso sugerimos una segunda opción: desechar todas las normas referidas a un equilibrio estructural erróneamente medido. Proponemos una nueva regla que limite el ritmo del crecimiento del gasto público, excluyendo los pagos de prestaciones por desempleo y pagos excepcionales como los rescates bancarios.

En nuestro sistema, el aumento del gasto público se limitaría al crecimiento potencial del PIB del país más el objetivo de inflación del banco central, o sea 2%. En tiempos difíciles eso reduciría el incentivo de los gobiernos para recortar los gastos. Incluso si los ingresos fiscales cayeran y los gastos del desempleo aumentasen, los gobiernos seguirían pudiendo apoyar el crecimiento. En los períodos de crecimiento amortiguaría los boom excesivos, como el que se vivió en Irlanda o España antes de la crisis, porque a los gobiernos no se les dejaría gastar los ingresos fiscales adicionales creados por las burbujas.

El límite también tendría en cuenta el nivel de deuda pública. Los países con una deuda pública alta deberían tener un aumento del gasto menor que los que tienen una deuda pública baja, para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de la deuda pública.

También proponemos abandonar la red opaca de cláusulas de flexibilidad del marco presupuestario actual. En su lugar, la regla seria supervisada por los consejos presupuestarios nacionales y un nuevo consejo presupuestario europeo independiente. Este último estaría compuesto por una junta directiva y los presidentes de los consejos presupuestarios nacionales. El consejo presupuestario europeo valoraría en qué casos excepcionales un país puede desviarse de la norma.

Este marco remozado sería más sencillo, más transparente y más fácil de supervisar que el vigente, y evitaría depender de un indicador imprevisible y de previsiones erróneas. La aplicación de las reglas a nivel europeo debería también alejarse de la amenaza de sanciones. No son creíbles de todos modos en el contexto actual y podrían tener consecuencias políticas muy negativas si se ejecutaran. Al fin y al cabo, los países no deben cumplir ni cumplen las normas por miedo a las sanciones, sino porque están de acuerdo en que la norma es la recomendación más idónea para que sus políticas presupuestarias sean a la vez sostenibles y propicias al crecimiento.

* Grégory Claeys, Zsolt Darvas y Álvaro Leandro son economistas del Instituto Bruegel (Bruselas).

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