Este mes la Comisión Europea ha presentado "Fit for 55", posiblemente el paquete reformista más ambicioso de la legislatura que, mediante la revisión o aprobación de hasta 13 Reglamentos y Directivas, supone una actualización integral de la legislación de la Unión Europea (UE) para alinearla con sus ambiciosos objetivos en política climática. Sin duda, estas reformas afectarán a la práctica totalidad de los sectores económicos, obligando a las empresas a realizar cambios significativos en sus operaciones y a impulsar planes de transformación sostenible.
Tras el anuncio a finales de 2019 del EU Green Deal por la presidenta Von Der Leyen, las instituciones de la UE han acordado en los últimos meses asumir el compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en, al menos, un 55% para 2030, en comparación con los niveles de 1990. Esto refleja una mayor ambición climática respecto del anterior compromiso de reducción del 40% para esa fecha y demuestra la intención de la UE de ejercer un liderazgo mundial en este ámbito, manifestado también en el objetivo de convertirse en el primer continente climáticamente neutro en 2050.
La asunción del nuevo objetivo de reducción de emisiones hace necesaria una reforma de las políticas europeas en materia de clima, energía, uso del suelo, transporte o fiscalidad. En este contexto, Fit for 55 pretende alinear la legislación europea con los nuevos objetivos climáticos para lograr esta reducción de emisiones y la transición a una economía más verde.
La combinación de medidas, además de las obvias implicaciones ambientales, tiene una trascendencia económica de primer nivel al implicar reformas del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE y su aplicación a los sectores aéreo y marítimo o a la distribución de combustibles para el transporte por carretera y los edificios; la redefinición de la estrategia del uso de la tierra, la silvicultura y la agricultura para la absorción de carbono por los sumideros naturales, así como la potenciación de las energías limpias para producir el 40 % de nuestra energía a partir de fuentes renovables.
Las nuevas normas también tendrán implicaciones debido a la búsqueda de mayor eficiencia energética con el objetivo de disminuir el consumo europeo, algo que se ejemplifica en la obligación del sector público de renovar cada año el 3% de sus edificios, o en la aceleración del uso de medios de transporte de bajas emisiones - al disponer que las emisiones de los vehículos nuevos disminuyan un 55 % a partir de 2030 y un 100 % a partir de 2035 en comparación con los niveles de 2021-. Además, también afecta a la infraestructura y los combustibles para sostenerlos, ya que-los Estados deberán asegurar que se instalen puntos de recarga y de repostaje a intervalos regulares en las principales autopistas. Se establece que haya puntos de recarga eléctrica cada 60 kilómetros y puntos para el repostaje de hidrógeno cada 150 km Además, las aeronaves y los buques tendrán acceso a un suministro de electricidad limpia en los principales puertos y aeropuertos, y se establecerán nuevas políticas fiscales de la mano del nuevo ajuste fiscal en frontera al carbono y de la reforma de la fiscalidad de la energía.
Actualización del régimen de derechos de emisión
En el nuevo marco, a la Comisión Europea propone una modificación sustancial del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE, conocidos como ETS. Con carácter general y en coherencia con el nuevo objetivo de reducción de emisiones, se reduce la cantidad global de derechos de emisión disponibles y se incrementa el ritmo de su reducción anual.
El tratamiento de los sectores en riesgo de fuga de carbono también se ve sustancialmente afectado. Hasta ahora, estos sectores de carbono han dispuesto de mecanismos de protección de la competitividad, como la asignación gratuita de derechos o las ayudas compensatorias por los costes indirectos repercutidos en los precios de la electricidad. Con estos mecanismos se trataba de equilibrar sus condiciones de competencia con operadores instalados en jurisdicciones en las que no rijan sistemas de precios de carbono equivalentes al de la UE.
Sin embargo, como veremos más adelante, para combatir el riesgo de fuga de carbono la UE ha decidido establecer un gravamen sobre el carbono de los productos importados en la UE, en lugar de continuar limitando la tributación efectiva de estos sectores industriales comunitarios. Pues bien, la entrada en vigor del nuevo mecanismo de ajuste en frontera vendrá a sustituir los mecanismos actuales, por lo que la propuesta de la Comisión prevé la reducción de un 10% anual de las asignaciones gratuitas a partir de 2026 (fecha prevista de entrada en funcionamiento pleno del ajuste) hasta su desaparición en 2035.
Así, frente a la desventaja de que la mayor parte de las emisiones mundiales no queden, hasta la fecha, sujetas a un sistema de precios de CO2 (mercado de derechos/impuesto), o que lo hagan a precios medios muy inferiores a los de la Unión, que conllevan que el desplazamiento de la actividad económica emisora genere pérdida de riqueza y empleo en la UE mientras se mantiene el efecto sobre el calentamiento global, la respuesta del ajuste en frontera pretende neutralizar ese perjuicio.
Además, la propuesta prevé varias medidas respecto de los sectores denominados difusos. En este sentido, la Comisión propone eliminar gradualmente los derechos de emisión gratuitos para la aviación y alinearse con el régimen mundial de compensación y reducción de emisiones para la aviación internacional (CORSIA). Asimismo, la propuesta amplía el ámbito de aplicación del RCCDE al transporte marítimo, abarcando las emisiones de los viajes intracomunitarios, de los buques atracados en un puerto bajo la jurisdicción de un Estado miembro y el 50% de las emisiones de los viajes que terminan en puertos de la UE o salen de ellos. Además, se establece un nuevo sistema de comercio de emisiones independiente para la distribución de combustible para el transporte por carretera y el sector residencial, con el fin de compensar la falta de reducción de emisiones en esos sectores.
Nuevo arancel climático
Como antes señalábamos, hasta la fecha, los sectores en riesgo de fuga de carbono han dispuesto de mecanismos proteccionistas como la asignación gratuita de derechos o las ayudas compensatorias por los costes indirectos repercutidos en los precios de la electricidad. Para los sectores beneficiarios, el sistema de ETS tiene la ventaja de que, al reducir el nivel de imposición efectiva por carbono, mejora la capacidad de la industria comunitaria para competir tanto en el mercado de la Unión como fuera de él.
Frente a ello, la UE ha decidido dar un giro radical a su política y seguirá intentando equilibrar las posiciones competitivas de la industria comunitaria y extracomunitaria incrementando la fiscalidad de los productos extranjeros que se importen en la UE y no tanto limitando la tributación efectiva de la comunitaria.
En este contexto se enmarca la propuesta de Reglamento del "ajuste de carbono en frontera", que se integrará y tendrá un efecto equivalente al RCDE-UE, pero en este caso respecto de las importaciones de determinados productos con alta intensidad de CO2 implícito, como los del acero, aluminio, hierro, el cemento o los fertilizantes. La electricidad también quedará dentro de su ámbito, ya que con la mayor conectividad de la red eléctrica aumenta el riesgo de que se intensifiquen las importaciones de energía desde países vecinos en cuyo mix eléctrico predomine la generación a partir de carbón. La Comisión anuncia, no obstante, su intención de extender el ajuste en el futuro a otros sectores, como el químico, el petroquímico o el del papel.
La propuesta de ajuste, sin embargo, viene acompañada de diversas incertidumbres, no precisamente menores. Por un lado, en los países cuyas exportaciones a la UE quedarán más afectadas (Rusia, Turquía, Ucrania, China o India), dónde se cuestiona la compatibilidad del ajuste con el marco normativo de la OMC, o incluso con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, que obliga a los países más industrializados a ser más ambiciosos en la lucha contra el cambio climático.
Por otro lado, entre los sectores a los que se trata de proteger, la preocupación radica en asegurar que la medida sea verdaderamente efectiva, máxime cuando está llamada a sustituir a los mecanismos actuales. Estos sectores alertan además de que el ajuste conlleva gran complejidad técnica y obliga a disponer de un enorme volumen de información fiable, verificable, y comparable.
Diseñado para funcionar de forma coordinada con el sistema de ETS, los importadores comprarán certificados de carbono correspondientes al precio del carbono que se habría pagado si los bienes se hubieran producido bajo las normas de la UE, minorado con el precio de carbono pagado para la producción en origen.
A partir de 2023, los importadores ya deberán comunicar trimestralmente las emisiones inherentes a los productos importados, así como los precios de carbono pagados fuera de la UE. La entrada en vigor efectiva, con pago de las cuantías devengadas, no se prevé hasta 2026.
Es muy probable que la UE aprovechará este período transitorio para afrontar las dificultades anteriores: por una parte, negociando con los socios comerciales que se comprometan a establecer sistemas de precios carbono; por el otro, evaluando la viabilidad práctica y la eficacia del sistema a la luz de la información declarada por los importadores. Habrá que seguir con atención la evolución del proceso legislativo, ya que no se puede descartar ningún escenario respecto de la configuración final del ajuste.
La reforma de la fiscalidad de la energía
Tras el fracaso de intentos anteriores de reforma, la Comisión vuelve a proponer con fuerza la actualización de la fiscalidad de la energía, ahora alineada con las políticas energéticas y climáticas de la UE. La actualización de la Directiva se centra en establecer una nueva estructura de tipos y en la ampliación de las bases imponibles al incluir más productos en el alcance y eliminar buena parte de las exenciones y reducciones actuales. Esto obligaría a España a revisar los actuales beneficios fiscales en impuestos especiales cuantificados en alrededor de 6.000 millones de euros.
La nueva norma tendría por objeto reducir los efectos perjudiciales de la competencia en materia de impuestos sobre la energía, contribuyendo a que los Estados miembros obtengan ingresos procedentes de los impuestos ecológicos, que son menos perjudiciales para el crecimiento que los impuestos sobre el trabajo, lo que de materializarse de forma real serviría para ajustar nuestra fiscalidad ambiental al porcentaje medio sobre PIB de la UE del 2,4% y poder rebajar, en el mejor de los casos, nuestra elevada fiscalidad directa.
En lo que respecta a la estructura de los tipos impositivos, la propuesta se basa en el contenido energético real y la contaminación que generan los combustibles y la electricidad, no en el volumen, como ocurre en la actualidad. La propuesta también actualiza los tipos mínimos, que no se han modificado desde hace casi 20 años. Las tarifas mínimas parten del contenido energético (en euros por gigajulios), garantizándose así que los combustibles más contaminantes se graven con tipos más altos. Esto llevará en España, entre otras cosas, a la equiparación del diésel y la gasolina, a día de hoy separados por casi 13 céntimos.
Así, los combustibles fósiles convencionales, gasóleo y la gasolina, y los biocombustibles no sostenibles estarán sujetos a la tarifa mínima más alta de 10,75 €/GJ cuando se utilizan como combustible o de 0,9 € cuando se utilizan para calefacción. En un siguiente nivel de gravamen aparecen el gas natural, el GLP y los combustibles no renovables de origen no biológico, que, si bien son de origen fósil, aún pueden brindar un apoyo significativo a la descarbonización. La siguiente categoría es la de biocombustibles sostenibles no avanzados, a los que se aplica la mitad de la tasa de referencia y, por último, la tarifa más baja de 0,15 €/GJ se aplica a la electricidad, a los biocombustibles y biogás sostenibles avanzados y a los combustibles renovables de origen no biológico como el hidrógeno renovable.
Por otro lado, se eliminan las exenciones y reducciones que actualmente fomentan el uso de combustibles fósiles, pero se mantienen las ya previstas para la agricultura o la industria electrointensiva. En este ámbito, se puede destacar que el queroseno de aviación o el fuelóleo marítimo para trayectos intracomunitarios tributarán por primera vez, tras un periodo transitorio.
Sin duda, un ambicioso y costoso paquete normativo, que habrá que seguir con mucha atención durante los próximos meses para conocer los consensos y dificultades, así como para abordar las implicaciones de la transición ecológica en los diferentes ámbitos de la política económica y la actividad empresarial.
