Las economías avanzadas se enfrentan al difícil reto de implementar estrategias de ajuste fiscal sin socavar una recuperación económica todavía frágil.
El ajuste fiscal es clave para una alta inversión privada y el crecimiento a largo plazo. También puede ser fundamental para evitar unas condiciones desordenadas en el mercado financiero, que tendrían un impacto más inmediato en el crecimiento por sus efectos sobre la confianza y el préstamo. Sin embargo, demasiado ajuste podría entorpecer el crecimiento y no es un riesgo trivial. ¿Cómo deben diseñarse las estrategias fiscales para que guarden coherencia con el crecimiento?
Proponemos diez mandamientos. Sencillamente, los países avanzados necesitan claridad de intenciones, una calibración apropiada de los objetivos fiscales y unas reformas estructurales adecuadas? con un poco de ayuda de la política monetaria y de sus amigos (los emergentes).
Primer mandamiento: tendrás un plan fiscal creíble a medio plazo con un apoyo visible (en el ritmo medio de ajuste o un objetivo fiscal que deba cumplirse en cuatro o cinco años).
No hay regla sencilla que valga para todos. Nuestros pronósticos actuales implican que una mejora media en el balance primario ajustado al ciclo de un punto porcentual al año durante los próximos cuatro o cinco años sería coherente con el cierre gradual de la brecha de producción, dadas las expectativas actuales de la demanda del sector privado, y estabilizaría el índice medio de deuda a mediados de la década. Los países con déficits y deudas más altas deberían hacer más, otros menos. Un ritmo de ajuste de esas características debe apoyarse en unas proyecciones específicas de gastos e ingresos, e ir respaldado por reformas estructurales.
Segundo mandamiento: no adelantarás el ajuste fiscal salvo que las necesidades de financiación lo requieran. Para unos cuantos, la anticipación puede ser necesaria para mantener el acceso a los mercados y financiar el déficit a unos índices razonables pero, en general, un ritmo constante de ajuste es más importante que la anticipación, que podría perjudicar a la recuperación y revertirse. Aun así, hace falta un primer plazo significativo porque las promesas de acción futura no bastarán.
Los planes actuales de consolidación fiscal en los países avanzados del G20 implican, de media, una reducción en el déficit ajustado al ciclo de 1,25 puntos porcentuales del PIB en 2011, con una dispersión considerable según las circunstancias de cada país. Parece correcto en general y coherente con el primer mandamiento, al menos basándonos en las proyecciones actuales sobre la recuperación de la demanda agregada. Dicho esto, si adelantar el apretón fiscal , por lo general, es inadecuado, en cambio anticipar la aprobación de medidas políticas (que puedan surtir efecto más adelante) mejorará la credibilidad del ajuste.
Tercer mandamiento: fijarás una reducción a largo plazo en el índice de deuda pública/PIB, no sólo su estabilización a niveles post-crisis. Una deuda pública elevada tiende a subir los tipos de interés, bajar el crecimiento potencial e impedir la flexibilidad fiscal. Desde principios de los setenta, la deuda pública en la mayoría de los países avanzados ha sido el amortiguador final de los golpes negativos, subiendo en las épocas malas y no bajando en las buenas. En la media del G7, la deuda neta fue del 82 por ciento del PIB en 2007, un nivel jamás alcanzado antes sin una gran guerra. El actual estancamiento fiscal no sólo se debe a la crisis, sino también a la mala gestión de la política fiscal durante las épocas buenas. Esta vez, debe ser distinto: el objetivo final tendrá que centrarse en reducir los índices de deuda pública de manera gradual pero constante.
Cuarto mandamiento: te centrarás en las herramientas de consolidación fiscal que conlleven un sólido crecimiento potencial. Para ello será necesario decantarse hacia los recortes del gasto, puesto que los índices del gasto en los países avanzados son altos y exigen unos niveles de impuestos muy distorsionados. Algunos recortes serán obvios. Por ejemplo, pasar de las transferencias sociales universales a otras de foco limitado, implicaría un ahorro considerable mientras se protege a los pobres. Contener los sueldos del sector público -que han subido más deprisa que el PIB en varios países avanzados en la última década- será necesario.
Dicho esto, no hay que descartar nada. Los países con índices bajos de ingresos y grandes necesidades de ajuste -como EEUU y Japón- también tendrán que actuar sobre los ingresos. Prometer que no habrá ningún impuesto nuevo, en cualquier país y circunstancia, es irrealista.
Quinto mandamiento: aprobarás reformas de jubilación anticipada y de la sanidad porque las tendencias actuales son insostenibles. El aumento del gasto sanitario y en pensiones ha representado más del 80 por ciento del incremento del índice de gasto público primario sobre el PIB en los países del G7 en las últimas décadas. El valor neto presente de los futuros aumentos en gasto sanitario y pensiones supera en más de diez veces el incremento de la deuda pública por la crisis. Toda estrategia de consolidación fiscal debe implicar reformas en ambas áreas. Eso incluye a Europa, donde los pronósticos oficiales subestiman ampliamente las tendencias del gasto sanitario. Dada la magnitud de los aumentos del gasto en cuestión, la actuación temprana en estas áreas será mucho más conducente a una mayor credibilidad que la anticipación fiscal. Y, además, no pone en peligro la recuperación. Desde luego, algunas medidas en esta área -aunque políticamente difíciles- podrían provocar efectos positivos tanto en la demanda como en la oferta (por ejemplo, comprometerse a un incremento en la edad de la jubilación con el tiempo).
Sexto mandamiento: serás justo. Para ser sostenible en el tiempo, el ajuste fiscal debe ser equitativo. La equidad tiene distintas dimensiones, incluido el mantenimiento de una red adecuada de Seguridad Social y la prestación de servicios públicos que permita igualdad de condiciones, independientemente de la situación al nacer. Luchar contra la evasión fiscal también es un componente crítico de la equidad. En el IVA, un impuesto relativamente resistente al fraude, la evasión fiscal alcanza una media del 15 por ciento de los ingresos en los países avanzados del G20. La evasión de otros impuestos es probable que sea superior.
Séptimo mandamiento: implementarás amplias reformas para impulsar el crecimiento potencial. Un crecimiento sólido posee un efecto asombroso en la deuda pública. Así, un aumento de un punto porcentual en el crecimiento potencial -suponiendo un índice fiscal del 40%- reduce el índice de deuda en diez puntos porcentuales en cinco años y treinta puntos en diez años, si se ahorran los ingresos superiores resultantes. Por ello, la aceleración de las reformas del mercado laboral, de productos y financiero es crítica.
En el contexto actual de una demanda agregada débil, las reformas que aumentan la inversión son más deseables que las que elevan el ahorro. Aunque ambas tienen efectos positivos a largo plazo, las reformas pensadas para la inversión aumentan la demanda y la producción a corto, mientras que las que fomentan el ahorro hacen lo contrario. Una advertencia: el calendario y la magnitud de los efectos de las reformas estructurales sobre el crecimiento son inciertos, por lo que unos planes de ajuste fiscal basados en un crecimiento más rápido no serán creíbles.
Octavo mandamiento: consolidarás tus instituciones fiscales. Para sostener el ajuste fiscal a largo plazo son necesarias unas instituciones fiscales apropiadas. Las actuales han permitido una acumulación récord de deuda pública antes de la crisis. Son insuficientes. Hacen falta unas normas fiscales mejores, también en Europa, unos procesos presupuestarios mejores, incluyendo a EEUU, donde, al menos en lo que respecta al Congreso, el presupuesto es casi cosa de una vez al año, y un seguimiento fiscal mejor, con agencias fiscales independientes del tipo creado recientemente en Reino Unido.
Noveno mandamiento: coordinarás correctamente la política monetaria y fiscal. Si se aprieta la política fiscal, los tipos de interés no deben subir tan rápidamente como en otras fases de la recuperación. Las peticiones de un ajuste precoz de la política monetaria en las economías avanzadas están fuera de lugar.
Décimo mandamiento: coordinarás tus políticas con las de otros países. En algunos países avanzados, la reducción del déficit presupuestario debe ir de la mano de una reducción del déficit por cuenta corriente. Dicho de otro modo, si queremos que la recuperación se mantenga, los efectos adversos iniciales de la consolidación fiscal sobre la demanda interna deben compensarse con una demanda externa más fuerte. Pero eso implica que suceda lo contrario en el resto del mundo. En algunas economías emergentes, el superávit por cuenta corriente debe reducirse y esos países deben cambiar de la demanda externa a la interna. Las últimas decisiones de China son, en este sentido, un paso importante y bienvenido. La coordinación política también será importante en las áreas estructurales. Por ejemplo, a medio plazo, será fundamental proteger los ingresos fiscales de una competencia fiscal en aumento.
Oliver Blanchard, economista jefe del FMI, y Carlo Cottarelli, Dctor. Dpto. de Asuntos Fiscales del FMI.
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