Aunque desde tiempos inmemoriales los tributos han estado presentes en España, lo cierto es que hasta el siglo XIX no hubo un sistema fiscal más o menos serio que acabase con los rigores del Antiguo Régimen. El hito es la reforma tributaria del ministro (entonces secretario) Alejandro Mon y del que luego sería primer gobernador del Banco de España, Ramón de Santillán, en 1845, en el marco de la llegada al poder de los 'moderados', presididos por el 'espadón' Ramón María Narváez. Sin embargo, habría que esperar casi 90 años para que hubiera un impuesto específico sobre la renta de las personas físicas.
Más allá del debate habitual sobre subir o bajar impuestos en la arena política, de algunas propuestas como establecer tarifas planas y de la variedad en los tramos, es casi inconcebible en el seno de un país de la Unión Europea que no haya un IRPF que responda a patrones como la progresividad o la no confiscatoriedad. Pero en España no hubo una figura impositiva de ese cariz hasta 1932, al poco de echar a andar la II República. Para tener una referencia, en Gran Bretaña había un personal income tax desde inicios del siglo XIX.
Tras la gran reforma tributaria que el miembro del Partido Conservador y titular de Hacienda Raimundo Fernández Villaverde impulsó en 1900, las siguientes tres décadas fueron un constante quiero y no puedo a la hora de impulsar un impuesto sobre la renta de las personas físicas. Con el profesor Antonio Flores de Lemus entre bambalinas, fueron varios los ministros de Hacienda de los últimos años de la Restauración los que intentaron que el Consejo de Ministros lo sacara adelante sin éxito. El que más cerca estuvo fue José Calvo Sotelo ya en el Directorio Civil de la dictadura de Miguel Primo de Rivera, como recordaba el catedrático de Hacienda Pública César Albiñana García-Quintana en una tribuna de prensa en los años 80.
Tuvo que ser el catalanista Jaume Carner, ministro de Hacienda en el primer Gobierno de Manuel Azaña en el Bienio Progresista (en los meses previos había gobernado el Ejecutivo provisional), quien en 1932 consiguió sacar adelante la figura impositiva. Carner, que dentro del catalanismo iba un poco por libre, acabó adscribiéndose al grupo parlamentario de ERC y participó en la comisión que redactó el Estatuto de Autonomía de Cataluña que tanto convulsionó a la opinión pública de la época.
La 'Ley Carner' ha sido tildada a toro pasado de poco ambiciosa, aunque para el contexto del momento tenía algo de "revolucionario", matiza en un artículo Ernesto Lejeune Valcárcel, catedrático de Derecho Financiero y Tributario del CEU San Pablo. Atendiendo al BOE (entonces Gaceta de Madrid) del 23 de diciembre de 1932, la norma, que entraba en vigor el 1 de enero de 1933, contemplaba un mínimo exento anual de 100.000 pesetas -cifra bastante elevada para aquellos años- y unos tipos de gravamen de entre el 1% y el 11%, aplicado este último a partir del primer millón.
Aunque se trataba de una medida pionera y una suerte de germen del actual IRPF, la entonces llamada contribución general sobre la renta presentaba sus particularidades. Se trataba de una contribución complementaria sobre la renta que únicamente recaudaría lo que excediese a lo pagado por los impuestos a cuenta.
Como explica el artículo 6 de la ley en sus puntos 5º y 6º, de la suma de los ingresos brutos anuales que resultase de los conceptos a gravar, se deducirían "los impuestos indirectos pagados por el contribuyente y que deben recaer sobre el consumidor de sus productos" y "las contribuciones directas satisfechas por el titular durante el período de imposición [...] incluida la cuota o cuotas del repartimiento general de los Municipios, y los derechos, tasas y arbitrios municipales o provinciales".
Cabe suponer, en cualquier caso, que la recaudación no era un escándalo, ya que pocos españoles podían declarar 100.000 pesetas al año en los años 30 -sirva de ejemplo que la República quiso dar una buena remuneración a los maestros y la dejó en 4.000 pesetas anuales-. De hecho, se estima que en ese primer ejercicio de aplicación -1933- deberían haber presentado el impuesto 5.000 contribuyentes y lo hicieron 3.000.
Con todo, una prueba del recorrido potencial del impuesto es que, en 1935, Joaquín Chapaprieta, exponente de la derecha liberal y ministro de Hacienda en los Gobiernos del Partido Radical y la CEDA, bajó el mínimo exento a 80.000 pesetas.
El impuesto se difuminó tras el 36
El estallido de la Guerra Civil en 1936 impactó de lleno en este proyecto de modernización fiscal y el impuesto sobre la renta de las personas físicas quedó apartado. Como recoge el catedrático de Historia e Instituciones Económicas en la Universidad de Alcalá de Henares Francisco Comín en varios estudios, la llegada de la dictadura de Francisco Franco supuso un paso atrás en este sentido: "Tras las reformas de la inmediata posguerra, durante la autarquía continuaron los cambios desde los antiguos impuestos de consumo a los nuevos impuestos de producto, quedando el impuesto sobre la renta en una posición marginal".
Comín constata, en este sentido, que el régimen de Franco "decidió extraer menos recursos de la economía a través de los impuestos, siguiendo una estrategia fiscal perfectamente liberal". Una estrategia en la que cobraba sentido no darle especial relevancia a un impuesto como el IRPF o similar. Prueba de esta dinámica es que, en términos de presión fiscal, sostiene Comín, en 1957, los ingresos ordinarios del Estado representaban el 9,6% del PIB, cifra notoriamente inferior al 11,8% alcanzado en el período republicano.
No sería hasta la década de los 70 cuando el impuesto sobre los rendimientos del trabajo cobrase más relevancia y supusiera un porcentaje más grueso en los ingresos del Estado. La llegada de la democracia y acontecimientos como los Pactos de la Moncloa de 1977 fueron las bases del actual sistema tributario. Sería la ley del ministro de Hacienda Francisco Fernández Ordóñez, en el Gobierno de Adolfo Suárez, la que pondría los cimientos del actual IRPF, con permiso de las posteriores y sucesivas reformas, además de los traspasos a las comunidades autónomas.
