La amenaza de Generalitat de desobedecer al Tribunal Constitucional y, saltándose la ley, convocar un referéndum el 1 de octubre, acerca al Estado a un enfrentamiento jurídico e institucional sin precedentes.
Es habitual que los países descentralizados se doten de mecanismos coercitivos para el caso de que sus regiones incumplan sus obligaciones, pero lo cierto es que son cláusulas excepcionales, de las que se espera que tengan un poder disuasorio suficiente como para no tener que aplicarlas. La huida hacia adelante del Ejecutivo de Carles Puigdemont, sin embargo, obliga a explorar un terreno desconocido, cuya aplicación suscita algunas dudas.
En origen, en el ordenamiento español, la función de control último de las comunidades autónomas se configuró a través del artículo 155 de la Constitución. Un precepto que habilita al Gobierno, previa autorización del Senado, a "adoptar las medidas necesarias" para reconducir a una CCAA que incumplesus obligaciones legales y constitucionales o está atentando gravemente contra el interés general.
Sin embargo, éste no es el único mecanismo legal con el que cuenta el Estado para hacer frente al desafío independentista. Junto con el 155 hay otras tres vías que podría activar el Gobierno para responder el órdago de la Generalitat: el artículo 92 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la Ley de Seguridad Nacional y los estados de excepción o de sitio.
La reforma de la LOTC y la Ley de Seguridad Nacional fueron aprobadas en 2015, en un movimiento del Estado para dotarse de más recursos ante el procés soberanista al margen del 155, que prevé un mecanismo lento y que puede ser bloqueado por el Senado. Las mayorías inciertas que se preveían al final de la primera legislatura de Mariano Rajoy obligaban a no depender en exclusiva de ese precepto para activar la defensa de la legalidad.
En función de la gravedad del incumplimiento en el que incurran la Generalitat y el Parlament, el Estado podrá activar uno u otro, pero siempre teniendo en cuenta las ventajas e inconvenientes de cada uno y el coste político e institucional que conlleva su aplicación.
El artículo 92
El nuevo artículo 92 de la LOTC refuerza la capacidad del Tribunal Constitucional para ejecutar y garantizar la efectividad de sus sentencias, convirtiéndole, además, en un sujeto con iniciativa propia: puede actuar de oficio, sin necesidad de ser instado a ello por el Gobierno.
Así, según su redacción actual, si el Constitucional advierte que una resolución está siendo incumplida, "de oficio o a instancia de alguna de las partes en el proceso", requerirá a las instituciones o autoridades un informe. Si tras su examen -o porque no ha sido entregado- "apreciase incumplimiento total o parcial de su resolución", podrá imponer una multa coercitiva, acordar la suspensión de funciones de autoridades o empleados públicos, o dictaminar la ejecución de la resolución, para lo cual podrá requerir la colaboración del Ejecutivo.
"De convocarse el referéndum, no haría falta ni siquiera que el Gobierno lo impugnara o que instara al TC a actuar. Éste debería actuar de oficio y, dado el caso, acordar la suspensión de la Mesa del Parlament o del Gobierno catalán. Otra cosa es el lío político que conlleva, o que quiera evitarse el desgaste que supondría para el Constitucional", explica Ignacio Villaverde, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.
El artículo 92, además, prevé un procedimiento exprés para ejecutar las resoluciones si concurren "circunstancias de especial trascedencia constitucional", en el que pueden adoptarse las medidas necesarias a priori, antes de escuchar a las partes, dándoles audiencia en los tres días siguientes a su ejecución.
La capacidad del TC para ejecutar sus propias resoluciones es un mecanismo que, aunque ha sido avalado constitucionalmente, ha planteado algunas dudas jurídicas y prácticas que, en un momento dado, puede condicionar que sea el más efectivo, dada la solidez política y legal que se requiere en la respuesta.
Una "coordinación reforzada"
El recurso de la Ley de Seguridad Nacional plantea dos ventajas. La primera es su velocidad de aplicación, puesto que permite su aprobación a través de Real Decreto del Consejo de Ministros -sin trámite parlamentario-. Y la segunda es que el texto nace de un acuerdo PP-PSOE, lo que hace más difícil la discrepancia política en torno a su puesta en práctica.
La norma habilita a declarar la situación de interés para la seguridad nacional -en un plazo y en un territorio determinado- para "garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales". Durante la declaración, se impone una "coordinación reforzada" de todas las Administraciones bajo la dirección del presidente del Gobierno. Si así se decide, en su lugar, puede nombrarse una autoridad funcional que dirija y coordine las ac- tuaciones que procedan.
¿Qué problema plantea esta opción? En primer lugar, como advierte Fernando Simón, profesor de Constitucional de la Universidad de Navarra, que no otorga poderes excepcionales al Estado, sino que únicamente "va encaminada a mejorar la eficacia y la coordinación de las autoridades competentes bajo la dirección del Gobierno".
En este sentido, el TC interpretó que, en ningún caso, la norma habilitara al Estado a sustraer competencias autonómicas. Es decir, no serviría para arrebatar a la Generalitat el mando de los Mossos d'Esquadra o de los servicios de protección civil.
"Esta ley regula cómo debe actuar el Estado cuando hay una crisis constitucional; es una norma de procedimiento, no de contenido. Es muy genérica y, de hecho, no permite ni siquiera dar órdenes directas a las autoridades autonómicas", resume Villaverde, que descarta este mecanismo, por sí solo, como una respuesta adecuada en caso de se consume el 1-O. Otra cosa -explica- sería activarla en combinación con el artículo 155 o con el estado de excepción.
El recurso de referencia
Erróneamente suele asignarse al artículo 155 de la Constitución el poder de suspender la autonomía, pero lo cierto es que los redactores de la Carta Magna optaron por una opción suave más cercana a una intervención, que no debe durar ni dotar de más capacidades al Estado que las mínimas para restablecer el orden legal y constitucional en la comunidad díscola. Otras legislaciones, como la austriaca, la italiana o la portuguesa, han optado por soluciones más duras, como una verdadera suspensión de los órganos regionales o, incluso, su disolución.
Los especialistas no dudan de que la convocatoria del 1-O por parte de la Generalitat cumpliría el presupuesto habilitante del 155. "Si aprueban las leyes de desconexión, eso sería atentar gravemente contra el interés general de España", asevera Villaverde. Opinión que suscribe Simón, que percibe que "cada vez hay una conciencia mayor acerca de la oportunidad de su aplicación frente a los acontecimientos que podrían avecinarse".
La activación de esta vía requiere que el Gobierno, tras detectar el incumplimiento, envíe un requerimiento al presidente autonómico. Si éste no es atendido, solicitará al Senado que le habilite a adoptar "las medidas necesarias" para obligar a la CCAA a cumplir "forzosamente" sus obligaciones. Una autorización que requiere mayoría absoluta.
El 155 también concede al Ejecutivo el poder de dar "instrucciones" a todas las autoridades regionales.
"Es difícil de aplicar antes del 1-O", observa Simón, dado que el procedimiento descrito "exige tiempo". Villaverde, por su parte, pone el acento en algunas de las lagunas que rodean la aplicación del 155. "No es un procedimiento de plenos poderes al Gobierno. El sentido del precepto es que el Senado debe conocer y autorizar las medidas y el plazo y, así, las dota de legitimidad política, porque en ellas se implican las Cortes Generales. Un detalle fundamental para romper el argumento independentista de que esto es un lío de Rajoy con los catalanes".
Además de las dudas que suscita el procedimiento -cuánto debe esperarse tras el requerimiento o qué límites tienen las "medidas necesarias"-, el gran lastre del 155 es la lenta tramitación que prevé -requerimiento, convocar al Senado, debatir la medida, etc.-. Un elemento que cobra especial importancia dada la independencia exprés que han diseñado los arquitectos del procés.
Contra actos de fuerza
Los estados de excepción y de alarma están previstos para situaciones realmente extraordinarias y comprometidas, en los que se vea alterado gravemente el orden público o el funcionamiento de las instituciones, o exista un acto de fuerza contra la soberanía, la integridad territorial o el orden constitucional.
¿Qué escenario podría provocar su declaración? El caso más evidente sería un enfrentamiento entre los Mossos y la Guardia Civil, en el caso, por ejemplo, de que la policía autonómica catalana optara por proteger los eventuales actos de desobediencia a la legalidad de la Generalitat y el Parlament.
Ambos estados están previstos en la Constitución y regulados en una Ley Orgánica de 1981. El elemento diferencial con respecto a las vías anteriores es que, además de medidas excepcionales, los estados de excepción y de sitio permiten decretar la suspensión de algunos derechos -los mínimos necesarios y con amplias limitaciones marcadas en la ley-. La gravedad de sus consecuencias se ve compensada con un mayor control por parte del Congreso, que deberá autorizar su declaración, contenido y prórroga.
"El 92 de la LOTC y el 155 son medidas de carácter institucional, afectan al ámbito político y orgánico pero no a la población. Estos estados son dar un paso más allá, porque afectan a los derechos de la población", relata Villaverde. "Se trata de una ultima ratio en lo que respecta a la suspensión colectiva de derechos", concluye Simón.
