La piedra angular financiera del sistema ferroviario es el precio que pagan las empresas ferroviarias como Renfe, Iryo y Ouigo, al gestor de infraestructuras, ADIF, conocido como canon ferroviario. Los cánones son el precio que se paga por el uso de la infraestructura ferroviaria, para empezar las vías, pero también infraestructuras de alimentación eléctrica o señalización.
Los cánones ferroviarios determinan la sostenibilidad financiera de las empresas ferroviarias, al constituir su principal coste. La cuantía de los cánones no se ha adaptado al nuevo marco de competencia y es urgente su revisión. En paralelo, es también el momento de negociar le nuevo convenio entre el Estado y ADIF. Los dos instrumentos deben ser coordinados para garantizar la sostenibilidad del sistema.
Los cánones ferroviarios venían calificándose como tasas, y como consecuencia, se fijaban anualmente en la Ley de presupuestos. Era un sistema rígido, en cuanto no atendía a las necesidades del mercado, que no daba la necesaria seguridad a las empresas al revisarse su principal coste cada año, y además, contrario a la Directiva 2012/34/UE, que exige autonomía para el gestor de infraestructuras. Era urgente una reforma.
En 2022 se modificó la naturaleza jurídica de los cánones. Ya no son tasas aprobadas por el Parlamento, sino prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario. Los cánones los fija ADIF de acuerdo con los principios de la Ley del Sector Ferroviario mediante un denominado "reglamento de determinación de los cánones", tras un procedimiento en el que participan las empresas ferroviarias y siempre bajo la supervisión de la CNMC.
La reforma era necesaria, pero debe concluirse. Llega el momento de fijar la cuantía de los nuevos cánones, adaptados al nuevo entorno competitivo. La Directiva exige cubrir los costes directos (una parte menor del coste total), y permite añadir recargos "siempre que el mercado pueda aceptarlo". Hay que afinar los costes directos de ADIF (más elevados que la media europea) y determinar la cuantía del recargo. Vamos con retraso, pues el Reglamento debe adoptarse un año antes de su aplicación, y estaba prevista su aplicación para 2025. Cada mes de retraso tiene impacto en el mercado. En cualquier caso, debe alcanzarse un delicado equilibrio.
Por una parte, unos cánones más reducidos reforzarían el modelo español de competencia. Los cánones son el principal coste de las empresas ferroviarias. Si se reduce este coste, los competidores podrán consolidar los beneficios de la competencia: más frecuencias, más plazas y precios reducidos. Las empresas podrán consolidar el trasvase desde el avión al tren (visible desde el primer día de la liberalización en el corredor Madrid-Barcelona). Muy especialmente, las empresas podrán atraer pasajeros de la carretera: el gran reto de la descarbonización en el transporte.
Las empresas ferroviarias tienen sólidos argumentos para solicitar cánones más bajos. Los cánones españoles se encuentran entre los más elevados de Europa, especialmente en el corredor Madrid-Barcelona, aunque son más bajos que en Francia. El país pionero en la liberalización, Italia, consolidó la competencia con una importante reducción de cánones para la alta velocidad (hasta el 35%), dejándolos por debajo de los cánones que tenemos en España o en Francia. Finalmente, ADIF cuantificó que la entrada de nuevos competidores, al incrementar un 55% el tráfico, incrementaría los ingresos de ADIF por cánones hasta en 2.000 millones de euros en la primera década de competencia.
Los pasajeros ciertamente se beneficiarían de una reducción de la cuantía de los cánones. Países como Suecia han apostado tradicionalmente por cánones bajos para fomentar el tren. En España, además, la intensa competencia, sin parangón en Europa, garantiza que las bajadas de cánones se trasladen a los pasajeros.
Pero, por otra parte, debe atenderse a la situación financiera de ADIF. ADIF ha construido la red de alta velocidad más extensa de Europa y al coste más bajo por kilómetro. Se ha reconocido como un modelo a replicar en el resto de Europa. Aun así, el coste de construcción de la red sigue en los libros de ADIF en forma de deuda, una deuda que supera los 18.000 millones de euros por lo que respecta a ADIF AV, la sociedad que gestiona la red de alta velocidad. ADIF es uno de los principales emisores de bonos verdes del mundo. ADIF necesita un flujo estable de ingresos para cubrir el caro mantenimiento de una infraestructura muy sofisticada. Más allá, la extensión de la red hasta mallar el territorio requiere cuantiosos recursos. Además, las ampliaciones de la red tienen rendimientos decrecientes: los ingresos por cánones serán menores en tramos con menos tráfico.
Los cánones ferroviarios no son el único ingreso de ADIF. En toda Europa se cubren los costes del gestor con transferencias públicas. Los fondos europeos han sido importantes, pero el protagonismo corresponde a los fondos estatales. La revisión de los cánones coincide en el tiempo con la revisión del convenio para la sostenibilidad económica de las infraestructuras ferroviarias, que vence a finales de 2025. Es el momento de completar la liberalización dando seguridad económica a todo el sistema, mediante una adecuada financiación pública garantizada en el convenio entre el Estado y ADIF, coordinado con la decisión en materia de cánones.
