Las Sentencias de 6 de marzo de 2023 dictadas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (en adelante, TS), recursos núm. 7364/2021 y núm. 7680/2021, resolvieron dos recursos de casación planteados por, entre otras, Ence Energía y Celulosa, S.A. (en adelante, Ence) frente a las sentencias de 15 de julio de 2021, dictadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (en adelante, AN), Procedimiento Ordinario núm. 484/16 y núm. 700/16, por las que se estimaron los recursos contenciosos-administrativos interpuestos por el Ayuntamiento de Pontevedra, por un lado, y la asociación Greenpeace España, por otro, contra la Resolución de 20 de enero de 2016, relativa a la prórroga de la concesión de ocupación de dominio público marítimo-terrestre en el término municipal de Pontevedra a favor de Ence.
En el procedimiento núm. 484/16 ante la AN, la Abogacía del Estado, una vez se dictó auto desestimando la alegación previa sobre la inadmisibilidad del recurso que ella misma había planteado, en el trámite de contestación a la demanda, se allanó a la pretensión de la parte actora, del Ayuntamiento de Pontevedra, mutando desde ese momento hacia la defensa de la ilegalidad de la resolución de prórroga y absolviendo todos los trámites procesales hasta la sentencia. En el procedimiento núm. 700/16, la Abogacía del Estado, habiendo verificado todos y cada uno de los trámites procesales en la instancia en defensa de la legalidad de la resolución impugnada, estando el proceso pendiente de votación y fallo, se allanó a la pretensión de nulidad invocada por Greenpeace.
Las dos sentencias de la AN abordan el análisis de la conformidad a Derecho del allanamiento formulado por la Abogacía del Estado en representación de la Administración General del Estado. Así, tras realizar una breve exposición de la configuración legal y jurisprudencial del allanamiento al amparo del artículo 75 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), la AN concluye que el allanamiento cumple, desde un punto de vista formal, los requisitos de procedibilidad del artículo 75 de la LJCA.
En cuanto al fondo del análisis del allanamiento, la AN asume que "en este caso, se discrepa de la interpretación de la Ley 2/2013 que lleva a solicitar el allanamiento a partir del informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio para la Transición Ecológica 611/2018, con amparo en la STC 233/2015, de 5 de noviembre, cambiando la posición previamente mantenida. Por ello, realmente no se trataría de determinar si el cambio incurre en un pretendido fraude de ley, sino en analizar si la nueva interpretación, que ahora se realiza, es o no ajustada a derecho".
La Sala de instancia finalmente estimó la pretensión de las recurrentes: del Ayuntamiento de Pontevedra y de Greenpeace, lo que "evidencia que el allanamiento efectuado por la Administración del Estado no infringe el ordenamiento jurídico y es conforme al mismo también en cuanto al fondo".
Ya en el marco del recurso de casación, conforme a lo esgrimido por Ence y el resto de los recurrentes, en el Auto de admisión de 23 de marzo de 2022, la Sala de admisiones del TS precisó "que la cuestión que se entiende tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar (…) ii) si el allanamiento de la Abogacía del Estado expresado en el escrito de contestación a la demanda le permite continuar interviniendo activamente en el proceso en sus fases de prueba y conclusiones en defensa de las razones de su allanamiento y, por tanto, de la legalidad del acto impugnado".
Asimismo, para el examen de la cuestión casacional, el Tribunal Supremo "considera que deben ser objeto de interpretación, entre otros que se estimasen procedentes, los artículos 75.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 11.2º de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 247.2º de la Ley de Enjuiciamiento Civil (…)".
Las sentencias del TS de 6 de marzo de 2023 analizan los "efectos del allanamiento". En primer lugar, se describe la actuación procesal de la Abogacía del Estado concluyendo que "no solo ha tenido intervención total en todos los trámites de la instancia, sino que incluso se le ha admitido su personación ante este Tribunal Supremo en el recurso de casación, habiendo presentado escrito de oposición al recurso. En esa sucesiva y atípica intervención la Abogacía del Estado ha realizado alegaciones y formulado peticiones que están en abierta contradicción con su inicial posición procesal y así, en este recurso, termina por suplicar en última instancia e implícitamente que se anule una resolución que, en su personación inicial, compareció para defender su legalidad".
Es segundo lugar, el TS perfila la configuración jurídica y efectos del allanamiento: "el allanamiento no afecta solo al aspecto procesal, a la relación jurídico procesal propiamente dicha, sino a esa misma pretensión. Quien se allana reconoce que la pretensión de anulación accionada por el demandante es procedente y, en lógica consecuencia, renuncia a oponerse a ella. Esta finalidad y características del allanamiento impide toda ulterior intervención de la parte; no podrá ya sostener el rechazo a la pretensión, porque ha renunciado a ello, ni podrá sostener una posición coadyuvando con el demandante".
Desde esta premisa, el TS concluye que la Abogacía del Estado "ha seguido interviniendo en las fases sucesivas del proceso, lo cual es contrario a la propia naturaleza del allanamiento. Esa sucesiva intervención no puede estar amparada, como ahora se aduce por la Abogacía del Estado, al amparo del derecho a la tutela judicial efectiva porque precisamente el allanamiento comporta la renuncia a ese derecho fundamental mediante la espontánea, voluntaria y legítima petición de ser excluido de la condición de parte procesal".
Prosigue diciendo el Tribunal que tampoco puede amparar esa "atípica continuidad procesal" el argumento sostenido por la Abogacía del Estado de defensa de su propio allanamiento o la obligación de ejecutar la sentencia dictada en el proceso, por lo que "ha de concluirse de lo expuesto que la intervención de la Abogacía del Estado en los trámites ulteriores a la aceptación de su allanamiento, son contrarios a los preceptos mencionados".
No obstante lo anterior, la sentencia estima que el allanamiento de la Administración no ha ocasionado indefensión a ninguna de las partes, por lo que no cabe apreciar la nulidad de actuaciones y la consiguiente retroacción de actuaciones.
En conclusión, estas sentencias del TS fijan doctrina jurisprudencial sobre el allanamiento formulado por las Administraciones Públicas en los procesos contenciosos-administrativos.
El TS no entra a valorar los motivos por los cuales la Abogacía del Estado pasa de defender, sin fisuras, la legalidad de la resolución de prórroga a cuestionar sin tapujos la ilegalidad de dicha resolución.
No obstante, el TS sí establece, con rotundidad, que una vez que se ha producido el allanamiento en un proceso, la Administración Pública allanada debe quedar apartada del mismo y que, por consiguiente, no puede seguir interviniendo en el proceso "porque precisamente el allanamiento comporta la renuncia a ese derecho fundamental mediante la espontánea, voluntaria y legítima petición de ser excluido de la condición de parte procesal".
Queda pendiente saber si este pronunciamiento del TS tendrá alguna proyección en los recursos de amparo anunciados.