La decisión tomada a último momento por el Gobierno del presidente estadounidense Donald Trump con respecto a retrasar la imposición de aranceles al acero (y al aluminio) que proviene de Canadá, la Unión Europea y México por un período de 30 días adicionales brindará a Estados Unidos la oportunidad de negociar un acuerdo a largo plazo con sus socios comerciales. ¿Cómo debería ser dicho acuerdo?
Trump no es el primer presidente de Estados Unidos que pone en práctica medidas proteccionistas en favor de la industria siderúrgica estadounidense. En el año 2002, el presidente George W. Bush impuso una serie de restricciones a la importación, incluidos aranceles generales del 30 por ciento sobre algunos productos de acero. Pero, incluso entonces, más del 70 por ciento de las importaciones de acero estaban exentas de cualquier medida proteccionista. Trump, por el contrario, propone medidas que afectarán a todo el sector siderúrgico.
Esta diferencia refleja un cambio más fundamental en el enfoque estadounidense al comercio. El Gobierno de Bush generalmente favoreció el comercio abierto; el cabildeo de la industria siderúrgica le torció el brazo, en un momento en que la industria generaba grandes pérdidas. Aun así, se sobreentendía de que todos cumplirían con las reglas del juego -concretamente con las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC)- y, Estados Unidos, en última instancia, así lo hizo.
Por el contrario, el deseo del Gobierno de Trump de proteger al (ahora rentable) sector siderúrgico nacional refleja la creencia de que el libre comercio, en general, ha beneficiado a otros a costa de Estados Unidos. Y, un Estados Unidos gobernado por Trump tiene poco respeto por las normas de la OMC.
Sin duda, el Gobierno de Trump ha intentado asegurarse de que sus aranceles no desafíen directamente esas normas, al afirmar que dichos aranceles están destinados a proteger la seguridad nacional -un objetivo que la OMC reconoce como una razón válida para proteger las industrias nacionales. La disposición correspondiente se ha utilizado muy raramente, pero los pocos precedentes sugieren que los aranceles de Trump podrían ser legalmente justificables, incluso si sólo una pequeña fracción de la producción de acero se utilizaría, en los hechos, para la construcción de tanques y buques de guerra.
Pero, hay un problema. Si los aranceles realmente se relacionan a la seguridad nacional, se deben imponer a las importaciones que provienen, principalmente, de aliados cercanos como Canadá, México, Japón y la UE. Para complicar aún más las cosas existen los denominados transbordos. El acero comprende una clase de bienes relativamente homogéneos. Por ejemplo, el acero laminado plano (de cierta calidad) se comercializa en bolsas organizadas sin tener en cuenta su origen. Por lo tanto, si Estados Unidos impusiera aranceles de acero sólo a algunos países, los exportadores de acero de esos países podrían enviar sus productos a los aliados de Estados Unidos, lo que podría aumentar sus exportaciones a Estados Unidos.
Esto significa que, si Estados Unidos exime a sus aliados de los aranceles, también necesitaría cierta seguridad de que no se dispare el volumen de exportaciones a Estados Unidos de dichos aliados. Y, de hecho, Estados Unidos ahora está pidiendo a sus aliados, incluyendo a la UE, que limite sus exportaciones de acero a Estados Unidos. El problema es que normas de la OMC no permiten estas denominadas restricciones voluntarias a las exportaciones.
Esto sitúa a la UE en un dilema. La UE ha amenazado con imponer medidas compensatorias si Estados Unidos cumple con la imposición de sus aranceles. Pero estas medidas podrían no ser legítimas si un panel de la OMC determina que Estados Unidos tiene derecho a establecer que su seguridad nacional justifica los aranceles al acero.
Sin embargo, si la UE inclina la cabeza ante las demandas de Es- tados Unidos a favor de limitaciones voluntarias sobre sus exportaciones de acero, también podría violar sus obligaciones bajo el marco de la OMC.
Desde la perspectiva de la UE, sin embargo, son esas limitaciones voluntarias las que deberían ser más tentadoras. Las restricciones voluntarias a la exportación se utilizaron ampliamente en los años ochenta, a menudo por la propia UE, para contrarrestar la competencia proveniente de Asia Oriental. Para el país exportador, representan una alternativa atractiva a los aranceles.
Los aranceles ofrecen la posibilidad de obtener ingresos adicionales para el país importador, aunque, precisamente, la cantidad de dichos ingresos adicionales dependería de la medida en que caigan las importaciones. Por ejemplo, si Estados Unidos impusiera un arancel de importación general del 25 por ciento a los productos de acero, y las importaciones colapsaran a 15.000 millones de dólares -es decir, a la mitad de su valor en el año 2017- Estados Unidos aún se haría unos con 3.750 millones de dólares extra en ingresos anuales.
En virtud de una serie de acuerdos voluntarios de exportación con los principales productores, se obtendría el mismo resultado, en términos de importaciones de acero de Estados Unidos, pero serían los productores extranjeros los que obtendrían los ingresos adicionales. En otras palabras, los consumidores estadounidenses de acero subsidiarían en los hechos a los productores de acero extranjeros.
El Gobierno de Trump está dispuesto a aceptar este resultado, porque considera inconveniente imponer un arancel a las importaciones de sus aliados. Desde la perspectiva de Estados Unidos, los aliados simplemente deberían gravar sus exportaciones y mantener los ingresos.
A diferencia de Estados Unidos -que aparentemente abandonó la lógica económica en su búsqueda de victorias rápidas en el ámbito del comercio- la UE es una entidad que se mueve con lentitud y que generalmente prioriza la lógica económica por encima de las consideraciones geopolíticas y favorece los acuerdos a largo plazo. Dadas estas diferencias, puede que sea difícil llegar a un acuerdo en el transcurso de los próximos 30 días.
Incluso así, para la UE, la lógica económica de aceptar las demandas de Trump parece lo suficientemente fuerte como para convencerse de entregarle esta aparente victoria a Trump. La ganancia para los productores de acero europeos debería cubrir con creces el costo de los honorarios de los abogados para defender las restricciones voluntarias a las exportaciones ante la OMC.
