Nos encontramos en un momento crítico para la configuración del sistema de imposición medioambiental en España. El Gobierno ha manifestado su intención de incrementar el gasto social y sabe que en el diferencial de presión fiscal en materia ambiental que tenemos con la media de la UE podría recaudar más de 7.000 millones. Además, concibe estas políticas como un instrumento principal para fomentar la descarbonización, bajo el paraguas comunitario del denominado EU Green Deal.
El anuncio de la creación de dos nuevos impuestos, el de envases de plástico de un solo uso para la alimentación o el que gravará el transporte aéreo ya se encuentra en fase de "consulta pública previa". A ello se unirán en breve, previsiblemente, novedades en la imposición de los hidrocarburos, del automóvil, o de residuos, vertidos y emisiones.
La posible creación de un impuesto sobre el transporte aéreo ha suscitado contestación pública, al ser la aviación un factor clave para la cohesión territorial de un país que además de zonas extrapeninsulares, tiene otras insuficientemente conectadas por tren y a las que debe darse respuesta dentro del llamado reto demográfico. Pero es que el transporte aéreo es fundamental para el buen funcionamiento de una economía geográficamente periférica, muy dependiente además del turismo.
La mayor carga impositiva que se adopte debe tener en cuenta el impacto en el sector
El impuesto busca internalizar los costes ambientales derivados de las emisiones de la aviación, replicando lo que hacen países como Alemania, Reino Unido o Italia, que cobran una tarifa por pasajero, que aumenta a medida que lo hace la distancia del vuelo. La ministra Teresa Ribera valoró recientemente como positiva la experiencia francesa, país en el que conviven cuatro gravámenes sobre la aviación civil, billetes de avión, el de aeropuertos y el de contaminación acústica. La ficha informativa que anuncia el impuesto no aclara una cuestión del máximo interés, como es la de si se va a optar por gravar también la carga aérea como sucede en Francia.
La proliferación de estos tributos se explica porque los legisladores perciben que la estrategia de reducción de emisiones en el sector avanza lentamente. Por un lado, su inclusión en el régimen europeo de derechos de emisión es limitada (tanto en alcance de los trayectos cubiertos, como en el porcentaje de derechos que se adquieren mediante subasta); por otra, hay grandes dificultades para alcanzar compromisos globales de reducción de emisiones dentro de la Organización de Aviación Civil Internacional.
Según la ficha informativa del impuesto, la OACI estima que, si no se adoptan medidas, las emisiones de CO2 de la aviación se situarán en 2050 por encima de los 1.700 millones de toneladas, más del triple de las registradas en 2010.
Estos tributos, sin embargo, han sido siempre controvertidos, ya que plantean dudas de compatibilidad con el Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional o con el Acuerdo de Cielos Abiertos, textos ambos que vinculan a la UE y a sus países miembros. En concreto, la versión en castellano del Convenio de Chicago prohíbe imponer "derechos, impuestos u otros gravámenes por el tránsito, entrada o salida de su territorio de cualquier aeronave de un Estado contratante". No es irrelevante que la versión del Convenio en lengua inglesa no refiere esta prohibición a la creación de impuestos (taxes), sino que lo hace a fees, dues or other charges.
A este respecto, ya ha habido precedentes en otros Estados en los que los Tribunales han tenido que pronunciarse, con resultados desiguales, sobre si un impuesto a la aviación se ajusta a los citados acuerdos internacionales. Se han planteado también con frecuencia dudas jurídicas acerca de si la configuración material del impuesto puede constituir una ayuda de Estado.
En esta fase preliminar se desconoce cuál será la configuración del impuesto, sobre todo en aspectos tales como el alcance de trayectos cubiertos, el posible gravamen de la carga aérea, o la cuantía y formato del tipo impositivo.
En todo caso, confiamos en que la solución que se adopte sea el resultado de una ponderación equilibrada de los fines medioambientales que se persiguen y de los impactos que se pueden generar, no sólo en el sector de las aerolíneas, sino en aquellos otros que, para ser competitivos, requieren de una oferta adecuada de transporte aéreo.
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