Cogobernanza. Coordinación, transformación y afán de perdurabilidad. Son conceptos clave a los que se ha hecho referencia recurrentemente en el encuentro sobre la gobernanza territorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) organizado por Llorente & Cuenca la pasada semana. El encuentro ha tenido lugar en el contexto de la presentación del Estudio Comparado: La gobernanza territorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que la consultora ha elaborado, en colaboración con la Diputación de Barcelona. En él se analizan proyectos llevados a cabo por distintas administraciones y órganos locales y regionales por todo el territorio español con opciones a recibir fondos Next Generation.
Para presentar sus conclusiones, LLYC ha reunido a representantes de los distintos niveles de gobernanza para poner en común planes, estrategias e impresiones sobre este modelo de cooperación en el marco de los fondo Next Generation y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Una parte importante del Plan, en torno a la mitad de los fondos, va a ser ejecutado a nivel territorial. Eso hace que las comunidades autónomas y las entidades locales tengan un papel fundamental en el éxito de dicho Plan, así como en la transparencia en las rendiciones de cuentas a la Comisión Europea, cuya aprobación es clave para que se liberen las cantidades asignadas a España. Si bien se está evidenciando que el tiempo desde que esto ocurre hasta que se ejecutan, es decir, hasta que llegan a los bolsillos de empresas y organismos, se dilata sin que haya una concreción por parte de los Ministerios. Todo lo contrario al el plazo para presentar proyectos una vez que se lanzan las convocatorias, que es más bien corto, según alguno de los ponentes.
Por eso la cogobernanza es clave, y debe ser engrasada debidamente. En este sentido Paloma Baena, Directora Senior Next Generation EU en LLYC, destacaba la importancia de "transformar nuestra manera de trabajar y nuestra forma de colaborar. Porque este es el inicio de todo: tenemos que ejecutar los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, pero sobre todo esas reformas y esa visión de largo plazo que nos ayudan a impulsar hacia adelante esta capacidad de cooperación interinstitucional." Este sistema de gobernanza compartida, así como las peculiaridades de los Next Generation, marcan los hitos, objetivos y sobre todo los sistemas de medición de avance que España, como el resto de países beneficiarios de los Next Generation, va a tener que discutir con la Comisión Europea cada cierto tiempo, requisito fundamental para que se lleven a cabo los desembolsos, como explicaba la Directora. Casi el 50% de dichos fondos serán administrados por las comunidades autónomas y las entidades locales, por lo que es importante desde ya prestar atención a cómo se están preparando a nivel de planificación y ejecución.
"La gobernanza del Plan desde el inicio ha sido una de las preocupaciones más significativa de este gobierno y también de la Comisión Europea", afirma Santiago Fernández Muñoz, Jefe de la Unidad de Seguimiento del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Secretaria General de Asuntos Económicos y G20 en la Presidencia de Gobierno. Y añadía: "Es evidente que España es un país administrativamente complejo, y que la distribución de competencias es la que es y por tanto la distribución de los fondos que nos van a llegar de Europa va a ser muy semejante a esta distribución de competencias." En este sentido, Fernández Muñoz recordaba que el Gobierno ha convocado conferencias autonómica, las Conferencias de Presidentes, y que la Vicepresidenta Primera, Nadia Calviño, ha recorrido casi todas las Comunidades Autónomas y ha recibido a sus presidentes. Y, por otra parte, ponía de relieve el hecho de que la gobernanza del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia está también bajo la supervisión de la Comisión Europea, por lo que se dan 3 niveles de gobernanza, lo que añade complejidad y precisa de una mayor coordinación.
Sin embargo, recibir a los responsables y escucharles no equivale a contar con ellos en la elaboración de planes estratégicos dependientes del Plan, que sin embargo sí tendrán que ejecutar. En ese sentido se pronunciaba Jordi Campás, Viceconsejero de Economía y Fondos Europeos. Campás explica que el Estado ha diseñado una serie de proyectos sin contar con las comunidades autónomas que, sin embargo, sí son los órganos ejecutores de dichos proyectos de financiación. Campás habla del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y diferencia dos tipos: el estatal y el regional. Y este último es bajo cuyo paraguas se han definido proyectos desde Madrid cuyos órganos ejecutores son las comunidades que, sin embargo, se han visto excluidas del diseño y planificación de los mismos.
El principal problema es que, si bien los proyectos y los fondos se articulan dentro de los órganos de gobierno ya existentes, integrándose de esta forma en las estrategias y planes de los gobiernos autonómicos y en sus políticas tractoras y palanca en sectores clave, como en el caso vasco y el riojano, los planes que llegan desde el Gobierno central pueden no alinearse con dichas políticas y, aun así, deben ser ejecutados por las comunidades, quienes son además quienes tienen que rendir cuentas de los resultados directamente a la Comisión Europea. "No es lo mismo ejecutar algo que está alineado con tus prioridades y tus estrategias políticas para el desarrollo y políticas públicas que son de tu competencia, a que te venga dado qué tienes que hacer en determinada política pública cuando tus prioridades no necesariamente coinciden con lo que se ha diseñado". En resumen, que no decides en qué debe gastarse el dinero, pero debes asegurarte de que, una vez llegue, se gaste exactamente en lo que te han mandado y enseñes después las facturas.
El papel proactivo de comunidades y diputaciones
Lo que se desprende de este foro es que las comunidades autónomas están teniendo un papel proactivo en la elaboración de proyectos destinados a ejecutar los fondos Next Generation en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), y en el caso de La Rioja y El País Vasco, ambas presentes en este encuentro, estos proyectos tienen una vocación de transversalidad, de encajar dentro del PRTR a nivel nacional. Cosa que no siempre se da a la inversa.
El gobierno de Sánchez, sin embargo, sí pensó en las comunidades autónomas en un inicio, cuando en julio de 2021 pidió a los gobiernos autonómicos que presentasen proyectos alineados con los principios marcados por la UE. Jordi Campás señala que el Gobierno Vasco ha trabajado en la presentación de propuestas en respuesta a este llamamiento del presidente. Y que han querido que fuese una respuesta ordenada. Para ello elaboraron el proyecto Euskadi Next, que recoge propuestas y proyectos en la línea de otros similares, que descansaban ya en fondos europeos, en este caso los fondos estructurales, y que aprovechan las fortalezas diferenciales del País Vasco, pero buscando fortalecer el MRR y el Plan de Recuperación, Tranformación y Resiliencia del ejecutivo estatal. Y destacaba que desde el Gobierno Vasco habían querido trabajar "sobre todo en el eje de la transformación más allá de la recuperación porque entendíamos que la recuperación no necesariamente lleva a la transformación, pero sí la transformación lleva a la recuperación".
Elena López, Directora Técnica del Plan de Transformación de La Rioja, destacaba también la importancia de planificar en torno a la transformación y aprovechar la oportunidad que dan los fondos Next Generation, y explicaba que el ejecutivo riojano se había alineado desde el principio con la estrategia del Gobierno. "Vimos una oportunidad única de transformar y modernizar nuestra comunidad autónoma. Con esta visión creamos el Plan de Transformación de La Rioja". Este plan se apoya en el Plan de Transformación Inteligente donde se identificaban los desafíos de La Rioja pero también sus ventajas competitivas, y con esta información, trabajar en proyectos que pretenden encajar dentro del Plan estatal. Además de proyectos con base en el sector vitivinícola y en el agroalimentario, ocupando toda la cadena de valor, o los proyectos para impulsar la digitalización en el turismo, otro de los vectores de la economía de la comunidad autónoma, destaca el Plan del Valle de La Lengua "basado en el hecho diferencial de que en un monasterio de La Rioja se descubrieron los primeros vestigios escritos en castellano", explica la Directora,", usando el poder que tiene el español como herramienta de desarrollo territorial para convertirlo en el motor de la nueva revolución industrial de la industria, la tecnología y el conocimiento."
La cogobernanza desde el municipalismo
En este contexto se elabora este Estudio Comparado, a petición de la Diputación de Barcelona, y para cuya creación se habló con entidades locales y municipales que trabajan proactivamente en la elaboración de proyectos susceptibles de recibir fondos Next Generation. "Queríamos ser útiles a los ayuntamientos de la provincia en la identificación de aquellas buenas prácticas que en los diferentes lugares de la geografía española se estaban implementando de la mano de los gobiernos autonómicos y los gobiernos locales para poner en marcha proyectos que fueran susceptibles de recibir financiación con cargo a los fondos europeos", explica Javier Villamayor, coordinador del Área de Desarrollo Económico, Turismo y Comercio de la Diputación. "La idea fue identificar especialmente en el ámbito del comercio, el turismo, de la promoción económica y del empleo, diferentes estrategias y aproximaciones de relación entre el gobierno regional, el gobierno local y el gobierno estatal"
Eli Fernández, Directora General de Igualdad y Política Institucional de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), destacaba lo útil de tener una recopilación de datos de todo tipo y en todos los ámbitos territoriales como la que contiene el Estudio realizado por LLYC. "Nosotros nos vinculamos desde un primer momento. Sabíamos que esto era una gran oportunidad. Si lo era para el país, lo era para las entidades locales. Inmediatamente, organizamos un pequeño grupo de seguimiento de todos los pasos que se estaban dando en aquel momento". Un grupo que ha ido engrosándose con los técnicos y técnicas de la casa en función de los temas sectoriales de las convocatorias que se han ido publicando, e introduciéndose en las conferencias sectoriales. La FEMP se ha organizado para facilitar la presentación de proyectos, y han mantenido reuniones bilaterales con la Administración Central. "Se ha hecho un perfeccionamiento en muy poco tiempo de un modelo de gobierno, el cooperativo, que tiene que funcionar en nuestro país con nuestro sistema competencial, y nosotros teníamos que entrar", y añadía después que en las conferencias sectoriales "No tenemos voto, pero sí tenemos voz". Añade que los ayuntamientos y las diputaciones tienen capacidad y experiencia de gestión, y cuentan con una serie de proyectos ya maduros que solo necesitan ser incorporados al PRTR, y que ya están en consonancia con las exigencias europeas en materia de digitalización, sostenibilidad, transformación. En su intervención, Eli Fernández ha defendido un modelo de cogobernanza que huya de las jerarquías e implique a los municipios y diputaciones de una manera más horizontal.
Buenas prácticas
"Cadena de valor, transformación, recuperación, coordinación entre comunidades autónomas. Todo esto nos hace pensar que la ejecución de los fondos implica formas diferentes de trabajar", reflexiona Paloma Baena, y hace hincapié en que estos fondos tienen particularidades no solo en su contenido, sino también en su distribución: se adjudican en función de su temática y no por territorios, tienen un plazo determinado (corto, y más aún cuando se tarda, como se está tardando, en adjudicarlos para que puedan ejecutarse), y quizá se necesiten nuevas herramientas con las que trabajar.
Ante la cuestión de qué conclusiones sacan de estos primeros meses de trabajo, qué casos de éxito o buenas prácticas pondrían en valor como lecciones en positivo de su propia gestión, Javier Villamayor hablaba de las iniciativas de la Diputación de Barcelona en materia de comunicación con los ejecutivos locales y municipales. destacaba la importancia de que los ayuntamientos tengan acceso a toda la información, y que esto sea un canal de doble dirección: que a su vez los municipios, incluidos los más pequeños, puedan tener acceso a la presentación de proyectos gracias al apoyo de las diputaciones.
Elena López destaca como el mayor logro de La Rioja fue enfocarse desde un primer momento y cambiar su estructura administrativa para hacerla más efectiva a la hora de abordar la transformación y modernización de La Rioja. Lo han hecho desde 2 grandes ejes: la labor institucional y diplomática, buscando coordinarse con las distintas regiones, cosa importante para una comunidad uniprovincial y de menor tamaño, y por otro lado modificando su propia estructura interna.
Para Jordi Compás en cambio es prematuro hablar de buenas prácticas, si bien considera que puede aprenderse de los errores, como recuperar el enfoque inicial que se ha perdido en la ejecución del MRR vía transferencia de competencias a las comunidades autónomas para asegurar el trabajo de cogobernanza basado en la confianza entre los distintos órganos. El ejecutivo vasco tiene esperanzas en que en la ejecución del MRR gestionado por el Estado se recupere este enfoque de cara al uso transformador de los fondos en forma de convocatorias, proyectos singulares, PERTES y demás herramientas. "La gestión de los fondos asignados a las comunidades autónomas no tiene ese enfoque proyecto y pocas veces vemos el efecto transformador que debieran tener". Entienden que este enfoque proyecto debe ser mucho más fuerte en la parte del MRR gestionado desde Madrid para lograr un efecto transformador a medio y largo plazo. En cuanto a la gestión del gobierno vasco, Campás tiene claro que el acierto es la apuesta por la transformación, la integración de los fondos dentro de unos presupuestos que persiguen unos objetivos concretos, y seguir trabajando en la línea en la que ya venían trabajando, con un gran peso del I+D+I con proyectos que descansaban en fondos europeos.
El gobierno tiene una visión más positiva de su gestión y del panorama de coordinación y avance en cogobernanza. Santiago Fernández Muñoz destacaba herramientas de gobernanza y administración de políticas públicas que han llegado para quedarse, especialmente las Manifestaciones de Interés, que han servido para la definición de políticas públicas, impulsado por la Administración General del Estado. Un instrumento que ya estaba presente en Europa. "Yo creo que han tenido por una parte un efecto movilizador, de eso hemos sido conscientes aquí y en todos los Ministerios.", señala Fernández Muñoz, "El tejido empresarial español se ha puesto a sacar aquellos proyectos que se estaban definiendo, se ha avanzado mucho en aterrizar ideas que tenían un carácter innovador, y en muchas ocasiones se ha puesto en marcha también procesos colaborativos entre diferentes empresas, empresas con entidades públicas. Ese proceso de creación de redes me parece que es tremendamente positivo". La aceleración de proyectos en la parte privada es uno de los resultados potivos, en opinión de Fernández Muñoz, pero no es la única: estas Manifestaciones han promovido también la creación de políticas públicas y proyectos tractores para la economía española.
Herramientas con vocación de perdurabilidad
El gobierno tiene una visión más positiva de su gestión y del panorama de coordinación y avance en cogobernanza. Santiago Fernández Muñoz destacaba herramientas de gobernanza y administración de políticas públicas que han llegado para quedarse, especialmente las Manifestaciones de Interés, que han servido para la definición de políticas públicas, impulsado por la Administración General del Estado. Un instrumento que ya estaba presente en Europa. "Yo creo que han tenido por una parte un efecto movilizador, de eso hemos sido conscientes aquí y en todos los Ministerios.", señala Fernández Muñoz, "El tejido empresarial español se ha uesto a sacar aquellos proyectos que se estaban definiendo, se ha avanzado mucho en aterrizar ideas que tenían un carácter innovador, y en muchas ocasiones se ha puesto en marcha también procesos colaborativos entre diferentes empresas, empresas con entidades públicas. Ese proceso de creación de redes me parece que es tremendamente positivo". La aceleración de proyectos en la parte privada es uno de los resultados potivos, en opinión de Fernández Muñoz, pero no es la única: estas Manifestaciones han promovido también la creación de políticas públicas y proyectos tractores para la economía española.
A pesar de todo, Fernández Muñoz reconoce que la comunicación no siempre ha sido la óptima y que hay aspectos de la puesta en marcha de la cogobernanza que quizá no han funcionado como les hubiese gustado. "La Administración funciona como funciona y no nos podemos inventar una administración nueva cada vez que vamos a poner en marcha un nuevo mecanismo".
Los retos a futuro
Para Eli Fernández, que recuerda que "desde que la convocatoria se publica hay muy poco tiempo para presentarlas", si bien reconoce que algunas convocatorias sectoriales han sido "brillantes", como las de Transporte, con seminarios y muchísima información, o la de Comercialización o Digitalización, vinculadas también al número de habitantes, hay otras, como las líneas de Comercio la respuesta les ha sobrepasado en cantidad y calidad. "Me da mucha pena que esos proyectos queden en nada y que podamos canalizarlos a través de algún sistema."
Elena López considera que el principal reto es la ejecución de sus proyectos. Los fondos se gestionan en los departamentos que tienen la competencia de gestión de dichos fondos. Todas esa gran cantidad de convocatorias que hay tiene que llegar no solo a los órganos públicos si no también al sector privado. "Nosotros manejamos el ratio de que por cada euro de inversión pública tiene que haber 4 de inversión privada".
Para Jordi Campás no hay que perder de vista que España es el Estado de Las Autonomías, y que dichas autonomías tienen competencias en muchas políticas públicas. Esta es una realidad que debería estar presente a la hora de abordar el MRR y los proyectos derivados, pero la realidad es que el diseño de los proyectos del PRTR se negocian con Europa de forma centralizada, y "nosotros no tenemos margen en las Conferencias Sectoriales para cambiar esos criterios que ya se han negociado". "Vamos a tener coexistiendo con una problemática de gestión terrible para todas las administraciones el Programa Operatvo 14-20, React, El Programa Operativo 21-27 y em MRR, con fórmulas de gestión distintas. Nos vamos a asfixiar en la gestión. Es un problema terrible". Concluía que tendría que haber sido un ejercicio de alineamiento de los recursos porque los objetivos son compartidos. De cara al reto futuro los 70.000 millones de euros pendientes para pedir en el marco de los Next Generation habrá que hacerlo trabajando la cogobernanza desde el diseño.
Herramientas como el estudio comparado realizado por LLYC y la Diputación de Barcelona es una buena herramienta para trabajar en el futuro inmediato, una radiografía de cómo la administración pública, representada en sus núcelos más pequeños, como los ayuntamientos y las diputaciones, puede hacer avanzar la recuperación y, sobre todo, la transformación gracias a su experiencia en la gestión real de proyectos de verdadero impacto en el día a día de los ciudadanos y que terminan repercutiendo en las grandes estructuras a nivel regional e incluso nacional.
"Hemos iniciado un camino que espero que sea perdurable y que nos lleve a seguir trabajando en la mejora de la gobernanza y en la mejora de las mejores políticas posibles para reactivar nuestra economía y responder a los retos que tenemos como sociedad",concluía Villamayor.
"A través del estudio comparado", señala para concluir el foro Paloma Baena, "hemos visto que de forma muy proactiva se está trabajando en adaptar estructuras organizativas, marcos regulatorios, etc. Este es el principio del camino, por lo que el foco en la evaluación es esencial."
