He leído con mucho interés el capítulo VII del informe de la Comisión Lagares dedicado a la reforma de las cotizaciones sociales para revisar la propuesta que plantea este grupo de expertos y reputados fiscalistas en el ámbito de la financiación de la Seguridad Social y, más concretamente, del modelo de pensiones.
Las líneas maestras del informe parecen tener cierta consistencia respecto a la financiación de la Seguridad Social. El problema surge cuando se profundiza en lo propuesto, presentándose cuestiones de calado e interrogantes que la harían difícilmente aplicable, más desde el momento que no se acomete la reforma sino desde uno sólo de los parámetros, el de la financiación, que es el que les atañe, pero se obvia cualquier tipo de acción por el lado del gasto, el de las prestaciones, y por tanto, de la estructura del sistema, que sin embargo queda gravemente alterada al sustituir ingresos de cotizaciones por impuestos.
La devaluación fiscal que proponen, por la cual plantean sustituir parcialmente la rebaja de las cotizaciones sociales empresariales con subidas de IVA significaría cambiar el modelo de financiación de nuestro sistema, de las cotizaciones a los impuestos, lo que puede sonar razonable siempre que se modifique también el modelo de prestaciones y, de hecho, toda la estructura del modelo de Seguridad Social. Pero en el informe no van más allá. Solo señalan que el consenso político y social para reconsiderar el sistema de financiación de las prestaciones sociales sería muy difícil de alcanzar.
No debemos olvidar que la bajada de las cotizaciones que se plantea sólo afectaría a la cuota empresarial, ya que los tipos de gravamen aplicados en España a cada trabajador sobre las bases de cotización (como concluye acertadamente en el informe), mantienen un tipo de cotización total muy elevado (37,33%) frente a la media europea (32,43%). Y de este porcentaje, la mayoría corre a cargo de los empresarios, entre las más elevados de la OCDE, frente a la contribución del trabajador, de las más bajas de Europa.
Por ello plantean repartir más equilibradamente la carga entre trabajadores y empresarios, y que además debería ir unida a una reducción en los tipos de gravamen, aunque como señalan esto debe hacerse en estrictas condiciones de neutralidad recaudatoria.
Evidentemente, todo esfuerzo por elevar la tasa de empleo reduciría el gasto relativo en pensiones de jubilación, por lo que parece coherente disminuir el impuesto del trabajo correspondiente al empresario. Sin embargo, el hecho de trasvasar parte del actual coste empresarial al empleado debiera hacerse considerando más parámetros que la simple financiación del sistema, como por ejemplo, la equidad de la medida.
Más si se considera otra de las propuestas del informe que es la de acabar con el histórico sistema de bases tarifadas para que las cotizaciones se conviertan en un auténtico impuesto sobre nóminas (para lo cual bendicen la incorporación de las remuneraciones en especie en las bases de cálculo), equivalente al gravamen de rendimientos de trabajo por el IRPF.
Eso significa acabar con los topes máximos y mínimos lo que supondría recaudar más, al destopar (quitar el límite) las bases de cotización, afectando a los trabajadores con sueldos por encima de la base máxima. También plantean en el documento ampliar el cálculo de las pensiones a toda la vida laboral, que de nuevo parece ser una línea a seguir, pero que probablemente reduzca la prestación en algunos casos y, por lo tanto, el coste total del sistema.
Dado que estas medidas penalizarán claramente a los asalariados con sueldos más elevados, que tendrán que contribuir en mayor cuantía a la financiación de un sistema del que probablemente no se beneficiarán, como contrapartida el grupo de expertos propone mejorar la contributividad del sistema de prestaciones de la Seguridad Social. Para ello recomiendan aumentar la proporcionalidad entre las cotizaciones sociales pagadas y las prestaciones recibidas, concretamente aumentando el tope máximo de la pensión al mismo tiempo que lo hagan las bases máximas. Sin embargo, no lo hacen con mucha convicción, ya que según señalan ellos mismos no es recomendable financieramente hacerlo ahora ni en los próximos años, por los déficit que está acumulando en estos años el sistema.
Además esta petición parece inconsistente con el planteamiento anterior de modelo de financiación donde plantean eliminar las bases máximas pero no los topes, a lo que se une el hecho de su impopularidad, ya que puede considerarse que afecta a pocos y privilegiados asalariados de tal manera que, en la práctica se sugiere que simplemente se les informe para que puedan buscar otras alternativas, ya que las deseables medidas sobre el fomento del ahorro a largo plazo también se pueden demorar. En cuanto a la mejora de la contributividad de la parte empresarial, la posponen sine die por su compleja aplicación.
Podemos señalar por tanto, entre los aspectos positivos de esta propuesta que apuesten porque las cotizaciones sociales (impuesto sobre el trabajo) no sean la única forma de financiación del sistema, virando hacia una financiación vía impuestos; sería muy conveniente que esto fuera una realidad en pocos años para las pensiones de viudedad y orfandad al tratarse de pensiones no contributivas. Además, la bajada de cotizaciones empresariales parece un estímulo necesario y urgente para elevar la tasa de empleo y, de ese modo, aumentar las cotizaciones.
Los grises aparecen en las propuestas referidas al aumento de la recaudación de las cotizaciones en la parte referida al trabajador. Aunque parece evidente que la contribución actual del trabajador a la Seguridad Social es muy baja, esto supondrá que disminuyan los salarios reales de varios grupos de trabajadores afectados por la medida, concretamente aquellos asalariados con sueldos por encima de las bases máximas de cotización, que quedan destopadas, no así la pensión máxima. Esto podría interpretarse como la preferencia de la propuesta por el modelo redistributivo frente al equitativo.
Entre los inconvenientes, quizá el mayor es que plantea un cambio del modelo de financiación del sistema, pasando de las cotizaciones a los impuestos, lo que debería llevarnos a plantear otro modelo de prestaciones, en línea con otros países europeos. Es decir, este informe cuestiona en definitiva cuál debería ser nuestro modelo estructural de pensiones ya que el actual no admite incrementar la contributividad, como se sugiere, y, a la vez, obtener una mayor financiación vía impuestos en vez de a través de cotizaciones, por la propia naturaleza del sistema de reparto, a no ser que se sacrifique el principio contributivo y, por tanto, alguna de sus virtudes, por ejemplo, la transparencia y el incentivo.
Rocío Gallego, profesora titular de la Universidad Rey Juan Carlos.
