En tiempos de turbación, no hacer mudanza. La máxima no parece afectar a Pedro Solbes, que se dispone a dar un vuelco al sistema español de supervisión financiera, una tarea que no es fácil ni está exenta de problemas, el primero de ellos, la existencia de una crisis generalizada en el sistema financiero internacional.
Pero la operación también plantea problemas prácticos, que habrá que resolver en paralelo al desarrollo normativo. Y tampoco será un cambio instantáneo, sino un proceso en desarrollo que implicará incertidumbres para las instituciones y las empresas.
Las claves del Twin peaks
A la hora de plantearse la reforma, los modelos recurrentes más utilizados son el de supervisor único o bien el modelo twin peaks, con dos supervisores y reparto funcional. Lo que Solbes propuso el pasado jueves hace referencia a este segundo modelo, que gira comúnmente como el modelo holandés.
Las razones para modificar el sistema de supervisión en Holanda no fueron problemas funcionales ni que el sistema anterior de tres supervisores fuera incapaz de resolver las situaciones críticas. La reforma se llevó a cabo, fundamentalmente, como constatan Julio Segura y Gonzalo Gil, porque "las fronteras sectoriales sobre las que se basaba el modelo tradicional ya no eran sostenibles. Fueron, por tanto, el análisis del funcionamiento del mercado y la previsión de la tendencia futura, que los cambios estaban anunciando, los que impulsaron a las autoridades a acometer el proceso de transformación" (Boletín de Estabilidad Financiera del Banco de España).
Estas afirmaciones del presidente de la CNMV y del ex subgobernador del Banco de España sugieren una primera interrogante sobre los planes del Gobierno español: en medio de una crisis financiera de profundidad y duración desconocidas, ¿es el momento oportuno para iniciar la reforma?
¿El momento oportuno?
En la patronal bancaria se afirma que la propuesta del Gobierno no afecta a sus entidades como tales, pero en la patronal del Seguro tienen algunas reticencias, no sólo por el cambio de dependencia administrativa, sino sobre el sistema de cobertura de las garantías de los asegurados y también por la posible pérdida de eficacia al pasar de depender del Ministerio de Economía al Banco de España y al nuevo supervisor de los mercados.
El seguro, sin embargo, estaba en una situación de excepcionalidad por el hecho de que el regulador y el supervisor coincidían en la Dirección General, modelo ya desechado en muchos países y que el FMI considera que no cumple con los principios fundamentales de Basilea II.
El modelo holandés
El sistema holandés no nació, como aparentemente quiere hacer el Gobierno español, de una decisión más o menos inmediata, sino que se tomó su tiempo. Como primer paso, se creó en 1999 el Consejo de Supervisores Financieros, concebido como un lugar de encuentro de los tres supervisores existentes. De este organismo surgió la necesidad de cambiar el sistema. En España ese paso intermedio va a ser fundamentalmente político. El Gobierno planteará encuentros con diversas fuerzas políticas para buscar un respaldo parlamentario amplio. Los sectores concernidos por los cambios también tendrán diversas audiencias.
El modelo holandés se articula en torno a dos figuras. Por un lado, el Banco de Holanda, que tiene encomendada la estabilidad financiera, tanto en términos macro -el conjunto del sistema financiero- como micro- la estabilidad entidad por entidad, ya sean bancarias, de seguros y fondos de pensiones o de valores-. La otra figura es la Autoridad de los Mercados Financieros, que atiende la transparencia, la observancia de las normas de conducta, la información y la protección del inversor y el usuario de productos financieros.
Respecto al supervisor de la estabilidad financiera, Segura y Gil, en el trabajo referido, sostienen que su doble vertiente macro y micro le confiere ventajas en el caso de crisis financieras, dado que el conocimiento del funcionamiento individualizado de las entidades facilita el despliegue de actuaciones preventivas antes de que el problema se materialice.
Ambos expertos coinciden en que el sistema twin peaks favorece al conjunto de la supervisión porque hay diferencias funcionales importantes entre la supervisión prudencial o de solvencia, y la de los mercados. Es propio de la primera la actuación confidencial, al menos en determinadas fases de los procedimientos, en tanto que, en los mercados, debe primar, por encima de todo, la transparencia y la equidad de información. Estas dos culturas, en un mismo supervisor serían difícilmente conciliables.
El proceso holandés ha sido relativamente largo, ya que se inició en 2001 con la presentación del proyecto y no se consolidó hasta prácticamente 2005. Para la incorporación de los seguros a la disciplina del Banco de Holanda se arbitró que se mantuviera la doble supervisión y que se intensificara la colaboración entre ambas entidades.
Problemas funcionales
La reducción a dos de los supervisores no es la panacea ni elimina ciertos problemas funcionales. Uno será la financiación y, por tanto, el coste para las empresas. En Holanda se ha resuelto con un sistema mixto de financiación (público y privado). Las tasas que pagan las empresas podrían ser más elevadas, en algunos casos.
Otro asunto que requerirá un cambio, especialmente para las aseguradoras, sería el de la garantía de los inversores, usuarios y ahorradores. El fondo de garantía bancario no es trasladable a la esfera de la supervisión de mercados, donde el riesgo es una condición implícita de los inversores.
Sistema sancionador
En sus conclusiones sobre el estudio de los sistemas británico y holandés, Julio Segura y Gonzalo Gil proponen tres líneas de reforma para el sistema español. La primera de ellas, progresar en la colaboración entre el Banco de España y la heredera de la CNMV, creando, incluso, mecanismos institucionales para la resolución de conflictos de competencias que puedan surgir. Su segunda propuesta va dirigida a la equiparación del estatus institucional y del grado de autonomía de ambas entidades supervisoras y, por último, que el sistema sancionador no pase necesariamente por el Ministerio de Economía y Hacienda, sino que resida en las propias entidades supervisoras.
