No mucha gente sabe que el déficit público, como el diablo, puede adoptar múltiples formas. Tenemos el déficit público cíclico, el estructural, el primario, el ajustado por operaciones no recurrentes, etc. En realidad, se trata de diferentes formas de medir los desequilibrios financieros de las administraciones y conviene distinguirlas.
Lo que sí sabemos desde hace tiempo es que, con una moneda única y muchos gobiernos tomando decisiones sobre gastos e ingresos públicos, es imperativo contar con una coordinación de las políticas fiscales. Y, en particular, con una que limite los excesos de gasto no fundados en bases sólidas de financiación. De lo contrario, quienes les prestan dinero a gobiernos que, de manera continuada y escondidos tras el prestigio de otros, no consiguen cuadrar sus cuentas pueden empezar a dudar sobre su solvencia. Aquí se podría iniciar una secuencia de zozobra e incertidumbre financiera que, en el límite, llegaría a romper incluso la moneda única. Ya lo vivimos hace una década y ahora inspira al BCE en la toma de decisiones.
Para evitarlo, la Eurozona se dotó desde un primer momento con reglas fiscales que disciplinasen el comportamiento de los gobiernos. Se comenzó de manera sencilla con los conocidos límites del 3 y del 60 por ciento del PIB para el déficit y la deuda pública, respectivamente. Pero su escaso ajuste a las condiciones del ciclo, que devenía en masivos y persistentes incumplimientos (en 2009 y 2010 tan solo el 20 por ciento de los países cumplieron la regla de déficit, y algunos como España tardaron una década en volver a cumplir), empujaron a buscar criterios complementarios: déficit público estructural, regla de gasto, objetivos a medio plazo, etc. Todo ello desembocó en complejos documentos técnicos (el Vade Mecum; ya el nombre impone) solo para iniciados. Y, muy importante, que ignoran cualquier atisbo de economía política en un contexto en el que los sacrificios de la disciplina fiscal deben entenderlos los ciudadanos so pena de alentar populismos.
Y en estas estamos: con la Eurozona reflexionando sobre las futuras reglas fiscales. El caso español no solo comparte lo dicho más arriba (incumplimientos reiterados, complejo marco normativo) sino que también contiene hechos diferenciales que no deben pasar desapercibidos. A saber, un déficit público estructural permanente, una estructura descentralizada que añade complejidad y un marco normativo (la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, LOEPSF) que ha perdido toda su credibilidad.
Un cálculo complejo
El déficit público estructural es fácil de entender pero difícil de calcular. Se refiere al desequilibrio de las cuentas públicas que tiene su origen en las decisiones discrecionales sobre gastos e ingresos que toman los gobernantes. Subir las pensiones, bajar impuestos o instaurar el ingreso mínimo vital son decisiones de ese tipo. Para estimar el déficit público estructural es preciso conocer antes el cíclico, que depende de que la economía esté en expansión o recesión y de los llamados estabilizadores automáticos. Sin entrar en detalles, una vez que medimos el déficit público cíclico, lo restamos del déficit observado y obtenemos como residuo el estructural.
España siempre ha tenido déficit público estructural. Incluso en los tres únicos años de nuestra historia reciente (2005, 2006 y 2007) en los que las Administraciones Públicas presentaron superávit. La burbuja inmobiliaria llenaba con alegría las arcas públicas, superando el desequilibrio estructural que originaban las decisiones políticas y desembocando en la ficción de unas cuentas más saneadas de lo que en realidad estaban. En esas condiciones, cuando el ciclo se tuerce, la capacidad y eficacia de un gobierno para atemperar la caída depende mucho del nivel de partida en déficit público estructural. Lo hemos visto con la Covid19 al comparar el impulso fiscal de Alemania (que partía de superávit estructural) con el de España: el primero ha sido unas tres veces superior al nuestro.
El problema, sin embargo, no es propio de este o del otro gobierno, aunque cada uno tiene lo suyo, sino que lo calificaría más bien como endémico. En efecto, al hilo de este persistente desequilibrio público estructural, la sociedad española debe realizar una reflexión sobre qué tipo de sector público desea y, en consecuencia, está dispuesto a financiar. Algún gurú clamará que sobra gasto superfluo o que bajando impuestos aumenta la recaudación más que sin la rebaja fiscal. Lo primero, siendo cierto no es suficiente para cerrar la brecha. Lo segundo es directamente falso. Por tanto, la única solución para corregir el problema endémico del déficit público estructural es pagar más (a través de mejores impuestos) y/o gastar menos en los servicios públicos de verdad. ¿Qué preferimos?
Dos apuntes rápidos sobre sendos hechos diferenciales españoles en relación con el déficit estructural y arriba mencionados. Las CCAA también sufren de déficit estructural. Y si, además, les descontamos los manguerazos de dinero que han recibido del Estado en los años de la pandemia, en Fedea hemos estimado que el equilibrio presupuestario con que cierran 2021 convive en realidad con un déficit público estructural de 5.000 millones de euros. Y la LOEPSF, que ya entró muy tocada en la pandemia, ahora está casi amortizada. El objetivo de estabilidad presupuestaria que esta norma define para el Estado y las CCAA está planteado en términos de equilibrio o superávit público estructural pero nunca se ha evaluado y, si se hubiese hecho, se habría incumplido de manera sistemática. Sin credibilidad (y para ello se necesitan dosis de factibilidad, pero ese es otro tema), el mejor diseño de gobernanza fiscal del mundo no sirve de nada.
