Experto en el equilibrio y en la moderación dialéctica, Ángel de la Fuente, doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Pennsylvania (EEUU), y desde 2014 Director Ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA), analiza para elEconomista la fiscalidad de las comunidades autónomas, desmontando algunos mitos, profundizando en los problemas del sistema de financiación y, ofreciendo algunas soluciones para cuestiones concretas como los impuestos cedidos por el Estado. De la Fuente piensa que, para este momento concreto, sería positivo no subir impuestos, o al menos no cobrarlos a quienes no han generado riqueza como consecuencia de la crisis sanitaria y económica.
¿Cuál es el principal problema de la financiación autonómica?
El problema es que nadie está contento con el sistema por definición, porque lo que quiere todo el mundo es más dinero. Pero, mirándolo desde fuera, los principales problemas de nuestro sistema son tres. Empezaré por el menos importante, aunque también lo es: la complejidad del sistema y su falta de transparencia. Tenemos un modelo muy, muy complicado que nadie entiende salvo los especialistas.
Pues ese es un problema mollar
Necesitaríamos un sistema que pudiéramos explicar a la gente normal. Eso ayudaría bastante. Más allá de eso, tenemos un problema serio de equidad y otro de eficiencia. Hay un reparto muy desigual y muy arbitrario de recursos entre las comunidades autónomas que es muy difícil de justificar. Y este problema tiene dos partes. Por un lado, la diferencia en términos de financiación por habitante o por habitante ajustado (a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal) entre el régimen foral y el régimen común, que es muy grande, del orden de dos a uno. Y luego, dentro del régimen común hay diferencias bastante grandes, de hasta 30 puntos entre los dos extremos de la distribución, que no tienen sentido. Además, hay cambios en la ordenación de los territorios inducidos por el sistema, que son problemáticos.
"Las autonomías se han acostumbrado a vivir del Estado, y se resisten a subir impuestos"
Demasiados problemas
Este sistema termina siendo una especie de lotería de la que unos salen bien y otros mal, sin razón aparente, y eso genera descontento en los territorios peor financiados, como Valencia o Murcia, y en otros, como Cataluña o Madrid, que ven cómo les adelantan en financiación otros que aportan menos en impuestos. Por último, también hay problemas de eficiencia, o de malos incentivos que podríamos resumir en un déficit importante de responsabilidad fiscal. Las Comunidades se han acostumbrado a vivir de lo que les da el Estado, y se resisten a dar la cara ante sus ciudadanos, subiendo impuestos para financiar gastos adicionales. Pero si puedes gastar a costa de un tercero, sin correr con el coste político de subir impuestos, el incentivo a gastar más de la cuenta es casi irresistible.
¿Armonizar es subir impuestos?
Armonizar es que los impuestos se parezcan más de un sitio a otro. Y eso se puede hacer hacia arriba o hacia abajo. Pero tal y como se ha planteado la cuestión de la armonización fiscal en las últimas semanas, lo que se plantea es la conveniencia de obligar a Madrid a subir impuestos. No creo que sea la mejor forma de plantear la discusión.
En relación con ese debate, ¿quién lleva razón, Madrid o Cataluña? ¿o quizás ninguna de las dos?
No sé si la cuestión se puede plantear en esos términos, pero en fin. Déjeme empezar por el principio. Primero, si hemos decidido crear CCAA, será para hacer cosas distintas en función de preferencias que pueden variar de un sitio a otro. Si vamos a obligarlas a todas a hacer lo mismo, para eso las quitamos. Y puestos a hacer cosas distintas, hay que darles margen tanto en materia de ingresos como de gastos.
Por ejemplo, la autonomía fiscal
La capacidad de subir o bajar impuestos es una parte importante de la autonomía y no deberíamos ponerle trabas sin buenas razones. Y en segundo lugar, tan legítimo es bajar impuestos como subirlos. Hay CCAA que han optado por subir para prestar mejores servicios, o comunidades como Madrid, que optan por bajar impuestos, sabiendo que eso se traducirá en servicios algo peores de los que tendrían de otra forma. Pero son opciones perfectamente respetables y no deberíamos demonizar ninguna. Por otra parte, hay situaciones en las que podría tener sentido limitar en alguna medida la autonomía tributaria. Hay algunas cuestiones más técnicas de las que se puede hablar, pero en relación con el supuesto dumping fiscal de Madrid, que tanto se discute últimamente, el argumento vendría a ser que la región parte de una situación privilegiada que le permite bajar impuestos sin casi coste y hacer cosas que otras comunidades no pueden. Vamos, que existe competencia desleal.
"El efecto sede existe sobre Madrid, pero eso no le da una situación fiscal privilegiada"
¿Se refiere al efecto capitalidad?
Exacto, el efecto sede o capitalidad. Ese efecto existe y es importante, pero eso no le da a la comunidad autónoma una situación fiscal privilegiada. Es verdad que si Madrid no fuera la capital, muchas sedes de grandes empresas no estarían aquí y tampoco los ministerios, con lo que Madrid se parecería seguramente mucho a Talavera. Pero, en algún sitio hay que poner la capital, y la cuestión no es si eso atrae sedes de empresas, si no si la presencia de esas sedes genera una ventaja injusta. Y con el sistema de financiación autonómica que tenemos, yo diría que no.
El impuesto de Sociedades se paga al Estado, no a las CCAA
Una cosa es que Telefónica o Repsol tengan su sede en Madrid y paguen muchos de sus impuestos en la delegación de Hacienda de Madrid, y otra, que ese dinero se quede en la CAM. En efecto, esto no sucede porque el impuesto de Sociedades va entero al Estado (excepto en las comunidades forales). En el caso del IVA también hay un tramo estatal y el autonómico y se reparte entre CCAA en función del consumo, sin que importe dónde están las sedes de las empresas. Así que, por ahí no hay nada que rascar. Pero, por otra parte, es verdad que donde están las sedes hay buenos trabajos, con rentas altas y elevado consumo, que generan impuestos que sí van en parte a la CAM. Pero ese no es el final de la historia. El sistema de financiación autonómica tiene muchos mecanismos de redistribución que se llevan parte de esos ingresos a otros territorios y hacen que la financiación neta que finalmente le queda a la CAM (y a otras CCAA) se parezca poco a lo que ingresa en primera instancia por sus tributos. Al final, la financiación por habitante ajustado de la CAM, antes de bajar tipos, está casi exactamente en la media, con lo que no existe un colchón que le permita jugar con ventaja.
Y, ¿cuándo hay que armonizar?
Hay que partir de la base de que no todos los impuestos son iguales y algunos pueden plantear problemas cuando se descentralizan. Esto sucede, en particular, con aquellos que tienen bases muy móviles. En esos casos, existe la tentación de intentar robarle contribuyentes a los vecinos bajando tipos. Y puesto que los vecinos tienen los mismos incentivos, al final es fácil que acabemos todos con tipos más bajos de los que tendríamos con un impuesto centralizado. Esto puede ser bueno o malo dependiendo de la situación inicial.
Y, ¿cómo elegir?
Si estamos hablando de un mal impuesto o con tipos de partida muy altos, el que la competencia los erosione a la baja seguramente es bueno. Ahora, si estamos hablando de un impuesto razonable con unos tipos originalmente moderados, que podría acabar desapareciendo como resultado de la competencia, la situación es distinta y seguramente tendría sentido imponer una cierta armonización. En España el problema se plantea fundamentalmente en relación con los impuestos de Patrimonio y Sucesiones. Ypara mí personalmente, si Patrimonio desaparece como resultado de la competencia entre las CCAA, no lloraré porque me parece que un impuesto muy malo. El caso de Sucesiones es diferente, en mi opinión, siempre que sus tipos sean moderados.
¿Cómo podría ser un impuesto moderado de Sucesiones?
El impuesto de Sucesiones cumple una función importante porque ayuda a mitigar la inercia intergeneracional de la riqueza. No queremos que las mismas familias sean siempre necesariamente las más ricas. Así pues, moderado en este contexto, quiere decir con tipos razonables y un mínimo exento relativamente alto, de forma que la persona normal que hereda de sus padres una vivienda y cuatro duros en depósitos no tenga que pagar. Y según va subiendo la cosa, que el tipo de gravamen no se dispare. Por decir algo, un 10%, y no un 50% o un 60% como hay en determinadas comunidades autónomas.
"Si el impuesto de Patrimonio desaparece no lloraré, me parece un impuesto malo"
Usted mantiene que el impuesto de Patrimonio debe desaparecer
Yo diría que es un muy mal impuesto y seguramente por eso no se utiliza en demasiados países. Hay un problema no ya de doble imposición, sino de imposición múltiple y en algún sentido discriminatoria. Uno paga primero cuando genera la renta. Después, si optas por ahorrar en vez de gastártelo todo, vuelves a tener que tributar, una y otra vez por la misma base, lo que ciertamente no favorece el ahorro. Luego, es un impuesto muy caprichoso, porque como hay formas de evitarlo, al final, unos lo pagan y otros no teniendo la misma riqueza. Finalmente, tiende a ser confiscatorio. Se está hablando de tipos de gravamen por encima del 3% en un momento en el que los tipos de interés están prácticamente en cero.
Madrid dice que bajar impuestos genera más empleo, y eso hace que más gente pague impuestos. ¿Es esto así?
Algo más de empleo seguramente sí, aunque dudo que el suficiente como para que se recaude más bajando tipos como se dice a veces. En cualquier caso, es legítimo. Otras CCAA pueden hacer exactamente lo mismo. Y si no lo hacen es porque consideran que los costes son mayores que los beneficios.
Uno de los problemas del sistema de financiación es la redistribución. Madrid dice que solo se queda con el 22% de lo que recauda, y al parecer Cataluña se queda con el 55%.
Aquí se mezclan dos cosas, la confusión contable y la redistribución. No sé exactamente de dónde salen esas cifras, pero es casi seguro que son engañosas por un motivo: una cosa es dónde se generan los impuestos y otra por dónde entran en caja. Por la delegación de Hacienda de Madrid entra mucho dinero que se genera en otros territorios y por lo tanto es lógico que una parte importante del mismo no se quede en Madrid sino que vuelva a donde corresponda. Lo mismo sucede, en menor medida, en Barcelona porque también allí hay muchas sedes de empresas grandes. Pero incluso si corregimos este efecto y nos quedamos con los tributos que realmente corresponden a las comunidades de Madrid y Cataluña, sigue siendo cierto que el sistema de financiación se lleva una parte de esos ingresos a otros territorios de menor renta. Esto es lógico y natural que los más ricos paguen más impuestos y una parte de ellos se utilice para prestar servicios o dar prestaciones a gente con menores ingresos. Bueno, ahí hay dos cosas.
¿Los números son inexactos?
Muchas veces los números que se dan, no sé si por desconocimiento, o por mala leche, no son así. En cada provincia hay una delegación de Hacienda. Entonces, una cosa es el dinero que entra por ahí, y otra el que le toca a esa CCAA, sobre todo en los impuestos que pagan las empresas, desde las retenciones del IRPF, Sociedades y demás. Entonces, que ese dinero entre por la delegación de Madrid no quiere decir que sea para Madrid. Es verdad que, en las delegaciones de Hacienda de la Comunidad de Madrid se recauda una parte muy importante de los ingresos tributarios españoles. Así pues, cuando Madrid dice, que se queda con un 20% de lo que recauda, seguramente se refiere a esto. Pero claro, es un 20% de lo que entra a través de la delegación de Madrid, pero no son los impuestos que le corresponden.
¿Es aconsejable bajar impuestos?
En una situación así, de incertidumbre y de profunda crisis, bajar impuestos tendría aspectos positivos. Pero hay que pensar también que quedarnos con menos dinero en un momento en el que se necesita especialmente tendría sus costes. Hay que buscar un equilibrio entre las dos cosas. Hay ciertos impuestos que más que bajarlos hay que adecuarlos a la situación real de unos contribuyentes que no los pueden pagar. Si tienes el negocio cerrado, no tiene mucho sentido que te obliguen a pagar impuestos, o que te obliguen a hacer pagos a cuenta de Sociedades de acuerdo con tus beneficios del año pasado, cuando van a ser cero. Adaptar esos impuestos a realidad, sería bueno.
Iñigo Fernández de Mesa, vicepresidente de CEOE ha afirmado recientemente que hay un informe que demuestra que la Administración puede reducir costes de hasta 50.000 millones y, mejorar su eficiencia hasta un 14%
Cincuenta mil millones de euros me parece una cifra muy alta. Los costes de los ministerios y sus organismos autónomos, no deben llegar a los 50.000 millones. Me cuesta pensar que pueda desaparecer la maquinaria administrativa y prestar los mismos servicios. Incluso si metemos a las CCAA, la cifra me parece muy alta. Sin embargo, sí comparto la idea de que hay cosas que podemos hacer de una forma más eficiente y que ahí hay un cierto margen para el ahorro que deberíamos aprovechar.
