Un reciente informe del Tribunal de Cuentas Europeo critica la incoherencia existente entre la Política Agrícola Común y la política comunitaria del agua, que impide alcanzar el buen estado ecológico de los recursos hídricos continentales. Los estados son los principales responsables.
La Política Agrícola Común (PAC) se lleva casi el 40 por ciento de todo el presupuesto de la UE, más de 5.500 millones de euros anuales, que aportan una cuarta parte de la renta del campo europeo. Alrededor de 14 millones de agricultores subsisten gracias a ella y su percepción, cada vez más, está condicionada al cumplimiento de buenas prácticas ecológicas; hasta un 30 por ciento de las ayudas totales dependen de ello.
Estas subvenciones condicionadas a comportamientos verdes se aplican desde 2005 y hay seis criterios para su concesión directamente vinculados con el agua: salvaguardar los acuíferos de la contaminación, usar lodos de depuradora como abono, proteger las aguas de los nitratos, disponer de autorizaciones para regar?
La política comunitaria del agua, por su parte, establece un calendario y unos objetivos cuyo incumplimiento conlleva sanciones económicas, pero no dispone de fondos que contribuyan a alcanzarlos. La Directiva Marco del Agua, piedra angular de todo el castillo jurídico construido para los recursos hídricos de la UE, aspira a conseguir el buen estado ecológico de las aguas superficiales y subterráneas en 2015, algo que ya es materialmente imposible, dejando las excepciones aparte.
El agro: primer consumidor de agua
La agricultura es el sector de la economía que más líquido elemento consume -necesita alrededor del 60 por ciento del total- y también es su principal contaminador por exceso de nutrientes.
Tanto es así, que el acercamiento o el alejamiento a los objetivos de calidad del agua depende de la PAC y del modo en que se empleen sus importantes recursos económicos: la mitad de los fondos de desarrollo rural presupuestados por los estados entre 2007 y 2013, más de 75.000 millones de euros entre propios y europeos, tenían un destino relacionado con el agua.
Por eso, las ayudas verdes de la PAC deben tener como referencia obligada los objetivos de calidad establecidos por la política comunitaria del agua.
Ahora bien, ¿cómo se relacionan ambas políticas? Y, sobre todo, ¿se hace bien? El Tribunal de Cuentas europeo ha auditado esta imbricación y ha encontrado demasiadas lagunas: nulos controles para verificar el cumplimiento de los criterios verdes de la PAC, sanciones sin proporción al daño causado, ausencia de criterios de sostenibilidad para el uso de abonos y pesticidas? Como resultado, por ejemplo, sólo uno de cada cuatro ríos tiene un nivel de concentración de nitratos acorde con su estado natural y un tercio del total está en un estado malo o muy malo.
Responsabilidad de los estados
Casi toda la responsabilidad de la mala situación recae en los Estados, ya sea porque no incorporan a su ordenamiento interno la normativa comunitaria, porque aplican excepciones desmesuradas -por ejemplo, al definir las zonas vulnerables-, porque no aprovechan los recursos económicos a su disposición?
Lo que sucede con la Planificación Hidrológica de los Estados miembros es una buena muestra de dejadez y descontrol. Los socios comunitarios deberían haberlas concluido en 2010, pero España, Portugal, Grecia y Dinamarca aún trabajan en ellas. El retraso no sólo conlleva sanciones -hay procedimientos en marcha para estos infractores-, sino que muchas actuaciones en las cuencas hidrográficas no tienen en cuenta los requisitos verdes de la PAC porque responden a una Planificación anterior a que éstos existieran.
Otros países, cumplidores sobre el papel, como Francia o Italia, tampoco están aplicando su nueva Planificación, acorde con la PAC, porque, de acuerdo con su estructura administrativa, le corresponde hacerlo a unas Administraciones locales que no están preparadas. Y en muchos otros casos, los criterios verdes no están bien contemplados, debido a lo que el Tribunal denomina "la pobreza" de los Planes Hidrológicos.
La falta de coherencia entre la PAC y la política del agua tiene otro excelente ejemplo en la ya citada contaminación por nitratos. La Directiva de Nitratos entró en vigor en 1991 y, por culpa de los constantes incumplimientos, 23 años después la situación ha mejorado poco y hay ocho expedientes sancionadores abiertos contra otros tantos países, entre los que se cuentan Alemania y Francia. Incluso la información llega con demasiado retraso: los datos correspondientes al período 2008-2011 no se han podido publicar hasta octubre de 2013.
Graves carencias de seguimiento y control
Ni siquiera la red de seguimiento de las actuaciones opera como debe: los datos no se toman correctamente y se facilitan tarde y con incoherencias, no se tiene en cuenta el origen de la contaminación registrada, hay países en que nunca se ha analizado el estado de la mitad de las aguas? En Andalucía, sin ir más lejos, el Tribunal denuncia la autorización de regadíos sin controlar posteriormente la cantidad de agua realmente empleada e, incluso, la transigencia con la extracción ilegal.
Es cierto que la comprobación del cumplimiento de los criterios verdes es compleja, porque el origen de la contaminación es difuso -hay que ir granja a granja- y coincidir con el momento de la infracción para identificar al responsable, pero, aunque esta casualidad se produzca, o se detecte el origen de la contaminación por otras vías, las sanciones establecidas no guardan relación con el daño causado -suelen ser inferiores- y no afectan a la percepción de las subvenciones de la PAC.
El colmo es que los recursos disponibles no se llegan a gastar. En 2005 se aprobaron fondos especiales para compensar los inconvenientes de trabajar el campo en territorio protegido, incluido en la Red Natura 2000, y en 2010 sólo Dinamarca los aprovechaba; en la actualidad, sólo el 4 por ciento de los planes hidrológicos europeos planea hacerlo. Otro caso: en 2009 se aprobó una partida extraordinaria de 3.800 millones para nuevos desafíos cruciales de la PAC; de ellos, 1.300 se destinaron al agua, pero al final de 2012 sólo se habían aprovechado el 17,5 por ciento.
El Tribunal, que siempre es muy moderado, concluye que se ha conseguido un "éxito parcial" a la hora de interrelacionar la PAC y la política del agua. Eso sí, recomienda modificar los requisitos verdes, cambiar el régimen de sanciones, identificar de verdad los problemas del agua para poder resolverlos, gastar los recursos disponibles, cumplir con los calendarios previstos, mejorar la calidad de los planes hidrológicos y de los sistemas de control y seguimiento? Casi nada.
Pesticidas: dos pasos adelante y uno atrás
La falta de coherencia entre la PAC y la política comunitaria del agua no es la única razón que explica la mala calidad de los recursos hídricos del viejo continente y la escasa mejora registrada en los últimos años.
En ocasiones, la actuación directa de los estados miembros o de las autoridades de Bruselas también rema en dirección opuesta, como ha ocurrido con los plaguicidas.
En el año 2009, el Parlamento y el Consejo europeos se pusieron de acuerdo para aprobar la regulación de la comercialización de productos fitosanitarios, la Directiva 2009/128/CE y los reglamentos que la desarrollan.
Entre sus disposiciones, se obligaba a incluir el uso sostenible de los pesticidas entre los criterios ecológicos que dan derecho a los agricultores a recibir las ayudas 'verdes' de la PAC, junto con la gestión integrada de las plagas, a partir del 1 de enero de 2014.
Sin embargo, en la última negociación de las ayudas de la PAC, para el período 2014-2020, la medida fue "excluida explícitamente" por la Comisión Europea, a juicio del Tribunal de Cuentas, al omitir referirse a ella en el texto finalmente aprobado.
El resultado es que no sólo no se han incluido las buenas prácticas en el uso de plaguicidas entre los requisitos 'verdes' de la PAC, sino que su futura inclusión se ha quedado en el limbo legal. El Tribunal considera que la redacción del vigente entramado normativo "hace que su calendario de aplicación sea incierto".
Dos de cada tres ríos no están en buen estado
La Directiva Marco del Agua, que entró en vigor en el año 2000, obliga a conseguir el buen estado ecológico de las aguas europeas en 2015. Pero la lentitud burocrática y la falta de interés de los socios comunitarios lo impiden.
Más de dos décadas después de la aprobación de la Directiva de Nitratos, dos de cada tres ríos siguen teniendo concentraciones excesivas y hay ocho procesos sancionadores abiertos contra otros tantos países por incumplirla; Francia ya ha tiene una sentencia del Tribunal de Justicia Europeo.
