El Tribunal de Justicia de Madrid (TSJ), en sentencia de fecha 4 de junio de 2014, hace una diferenciación magistral sobre el tema confuso a la hora de apreciación la caducidad o la prescripción de un expediente urbanístico. Para empezar el TSJ señala que el plazo de caducidad empieza a contarse desde la total terminación de las obras y que se presume que unas obras realizadas sin título habilitante están totalmente terminadas cuando estén dispuestas para servir al fin previsto, sin necesidad de ninguna actuación material posterior, lo que se demuestra mediante la aparición de signos externos que posibiliten a la Administración conocer los hechos constitutivos de la infracción. En el caso de que las obras se realicen dentro de los edificios y que por ello no sean visibles desde la vía pública, el plazo se computará desde que el interesado acredite su terminación.
El plazo de la caducidad de un expediente para poder restablecer la legalidad urbanística es de cuatro años. Este plazo no admite interrupción alguna salvo fuerza mayor, por lo que dentro de estos cuatro años es cuando la Administración debe dictar y notificar al interesado la orden de legalización, o en su caso audiencia previa si se trata de obra ilegalizables. Siempre que dicho plazo de caducidad haya pasado sin que la Administración haya emitido la citada orden o audiencia, procederá el archivo del procedimiento iniciado.
Es por ello que se entiende que el ejercicio de la acción de restauración de la legalidad está limitado en el tiempo. El plazo de los cuatro años como hemos dicho anteriormente empieza a contarse desde la total terminación de las obras siendo destacable que la carga de la prueba no la soporta la Administración, sino el interesado, ya que voluntariamente se ha colocado en una situación de clandestinidad por la realización de una obra.
En este caso es importante resaltar lo que dice la Sala sobre que en un caso como este no puede hablarse en absoluto de la presunción de inocencia aplicable en el ámbito del derecho sancionador administrativo, al no tratarse la actividad enjuiciada de una medida sancionadora sino de restauración de la legalidad urbanística alterada.
Es por ello que nos encontramos ante un procedimiento de reacción municipal frente a una obra realizada sin licencia u orden de ejecución, y no ante un procedimiento sancionador de la infracción urbanística, distinción importante y capital, ya que es en un caso de restablecimiento de la legalidad urbanística, no cabría hablar en ningún caso de prescripción, pero sí de caducidad de la acción administrativa si ha transcurrido el plazo establecido de los cuatro años.
Hay que distinguir entre lo que sería la "Protección de la legalidad urbanística", que lo que persigue es la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal. El primer caso puede incluso terminar en la demolición de lo construido; mientras que las "Infracciones urbanísticas sancionables" se refiere a la imposición de una sanción cuando la actuación en cuestión además de ilegal está tipificada como falta administrativa.
En lo que se refiere al inicio de los plazos es lógico que tanto el plazo de cuatro años de caducidad como el plazo para la prescripción de las infracciones comenzará a correr desde el día de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción. Pero el expediente de restauración de la legalidad urbanística y el expediente sancionador, difieren en su naturaleza y significado jurídico.
Existe una diversidad en el régimen jurídico aplicable a cada uno de los procedimientos. La jurisprudencia existente pone de relieve las diferencias jurídicas entre un expediente de restauración de la legalidad urbanística, de naturaleza no sancionadora, y el puramente sancionador, los cuales están sujetos a distintos principios generales del Derecho. Mientras que el plazo de reacción de restauración de la legalidad urbanística es de caducidad por el contrario, el del ejercicio de la potestad sancionadora se concibe de prescripción.
Conviene precisar que, tratándose de un plazo de caducidad, no admite interrupción por lo que es dentro de los cuatro años el momento en que la Administración ha de dictar y notificar legalmente al interesado la Orden de Legalización o la audiencia previa para iniciar el procedimiento de la Restauración de la Legalidad Urbanística.
Pero, cuidado, el hecho de que la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística haya caducado por el transcurso de cuatro años no implica que las obras realizadas sin licencia pasen a ser legales y estén permitidas por el Ordenamiento urbanístico. Estas obras estarán en una situación de fuera de ordenación y, por tanto, no se permitirá que en las mismas se lleven a cabo obras de consolidación ni de perpetuación, pues cualquier modificación en ellas reabriría el plazo de cuatro años
Por Fernando Acedo-Rico Henning, registrador de la Propiedad
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