Medida por el porcentaje de gente que vive en sus ciudades, la tasa de urbanización de China representa hoy aproximadamente el 48 por ciento, según las estadísticas oficiales. En vista de que la cuota de residentes en ciudades era sólo del 18 por ciento hace apenas 30 años, es un progreso considerable.
Sin embargo, sigue siendo insatisfactorio, porque en la mayoría de los países en una fase de desarrollo similar la urbanización fue más rápida que la industrialización. La urbanización de China se rezagó con respecto a su industrialización, que hoy está en alrededor del 70 por ciento, si se mide por el porcentaje de fuerza de mano de obra cuyo ingreso se genera principalmente a partir de actividades no agrícolas.
Otra diferencia sorprendente entre China y otros países en desarrollo es que las ciudades chinas, grandes y pequeñas, carecen de toda señal de pobreza urbana significativa o de villas miseria.
La gente suele atribuir este fenómeno al hukou de China, o sistema de registro de hogares que separa a los privilegiados urbanos y a los pobres rurales desde el inicio de sus vidas.
Pero aunque el sistema hukou puede impedir que la población rural disfrute de algunos beneficios y servicios públicos urbanos, como la educación pública, la atención sanitaria o el seguro de empleo, nunca impidió que los trabajadores rurales se desplazaran a las ciudades.
De hecho, en realidad el Gobierno chino ha venido alentando a los trabajadores rurales a trasladarse a las ciudades para encontrar mejores empleos. Eso es porque más del 40 por ciento de la fuerza laboral de China, unos 300 millones de personas, pasó, en el transcurso de los últimos 30 años, de la agricultura a los sectores industrial y de servicios, que hoy están cada vez más concentrados en las ciudades. Como resultado, los trabajadores migrantes con un hukou rural hoy superan en promedio a los trabajadores que tienen un hukou urbano en las ciudades chinas.
De modo que si no es ese sistema el que impidió el crecimiento de villas miseria en China, ¿qué fue? En mi opinión, la institución más importante a la hora de impedir una pobreza urbana extrema es un sistema de tierras único para las áreas rurales de China.
Todo el proceso de reforma de China comenzó con la adopción del llamado sistema de contrato de hogares rurales, que arrienda tierra productiva a las familias rurales. Esto implicó que la producción colectiva se disolviera a comienzos del proceso de reforma y prevaleciera la agricultura privada.
Si bien los colectivos agrícolas siguieron siendo los propietarios de la tierra rural, los hogares pueden obtener todos los residuales de su producción, lo que crea el incentivo necesario para utilizar la tierra de manera productiva.
Ellos pueden inclusive transferir el arrendamiento a otros hogares rurales si sus miembros encuentran mejores empleos en las ciudades. Los hogares pueden mantener este derecho mientras dure el arrendamiento (actualmente, 30 años), pero no tienen derecho de propiedad sobre la tierra.
Si los trabajadores rurales tienen dificultades financieras, lo que en otros países muchas veces deriva en la venta de las tierras, pueden trabajar más para encontrar otros empleos o buscar ayuda gubernamental. Pero la tierra nunca se puede vender ni hipotecar, y su uso no se puede cambiar de una actividad agrícola a otros propósitos comerciales sin permiso del Gobierno.
Este acuerdo peculiar produjo un resultado importante: si los trabajadores migrantes pierden sus empleos urbanos, conservan cierto ingreso del arrendamiento de su tierra y pueden regresar a su pueblo y reclamar la tierra (normalmente en el lapso de un año). La pequeña porción de terreno asignada bajo el sistema de contrato de hogares rurales tal vez no vuelva ricos a los agricultores, pero sirve como una red de seguridad social de último recurso.
Esto en gran medida explica por qué la urbanización de China se rezagó: el sistema de tenencia de tierra -que parece imposible de replicar en otros países en desarrollo- asegura que la reserva de mano de obra para la industrialización y la urbanización sigue estando en los pueblos rurales, y no en las villas miseria en las ciudades.
Aunque este acuerdo hace que el camino a la urbanización resulte más lento, es transicional, no permanente. Los trabajadores migrantes todavía se sienten verdaderamente incapaces de integrarse en las ciudades porque su red de seguridad social sigue anclada en sus orígenes rurales. De hecho, la segregación causada por el sistema de tierras amplió, en lugar de reducir, las disparidades sociales.
Dadas estas circunstancias, y el hecho de que los chinos son altamente móviles, la urbanización del país dista de ser estable. Para alcanzar una urbanización permanente, China debe desarrollar una nueva red de seguridad.
Anunciar la abolición del sistema hukou puede ser fácil, pero los resultados serían poco significativos sin instituciones que puedan amortiguar los riesgos que enfrentan los trabajadores migrantes rurales en las ciudades de China.
Hacer que los inmigrantes rurales tengan acceso a los servicios públicos, como la educación y la red de seguridad social formal, inclusive a un nivel más bajo debido a los recursos públicos limitados, es la clave para el éxito en esta materia. Cuando se logre, los inmigrantes rurales se asentarán con entusiasmo como residentes urbanos permanentes, y la sociedad china se volverá más igualitaria en términos de acceso a los servicios públicos.
El nuevo plan quinquenal de China para el desarrollo económico y social, que se implementará en 2011, puede abordar la cuestión de manera significativa, al apuntar a establecer un sistema de seguridad social nacional, universal y móvil.
El plan también puede exigirles a los gobiernos citadinos que aumenten la provisión de bienes públicos -entre ellos, educación, atención sanitaria y un nivel mínimo de protección de ingresos- a residentes regulares fuera del hukou. Algunos experimentos en este sentido ya tuvieron lugar en ciudades como Chongqing y Chengdu.
Tal vez completar la urbanización en China lleve generaciones, pero después de un largo debate y de muchas idas y venidas, resulta claro que los responsables de las políticas parecen dispuestos a pasar a la próxima etapa de la urbanización mediante la adopción de nuevas estrategias.
El principal desafío no son la infraestructura y las instalaciones urbanas, por más importantes que sean. La clave del éxito, más bien, será lograr que los inmigrantes rurales a las ciudades chinas sean ciudadanos iguales en términos de oportunidades y servicios públicos. Tal vez eso no se logre de la noche a la mañana pero, paso a paso, es algo que se puede y se debe hacer.
Fang Gang. Director del Instituto Nacional de Investigación Económica de China, secretario general de la China Reform Foundation, ex miembro del Comité de Políticas Monetarias del Banco Popular de China y profesor de la Universidad de Beijing. © Project Syndicate. 2010.
