Los Estados miembros informan de que, cada año, se pierden unos 500 millones de euros de gastos e ingresos de la UE debido a presuntos fraudes. No obstante, se calcula que el importe real del fraude sobre el Presupuesto Europeo es muy superior, puesto que las cifras de la ocultación notificada no pueden incluir el fraude no detectado, de manera que la cifra global es probablemente mucho más alta.
Por ello, la Comisión Europea ha puesto en marcha la maquinaria para crear una Fiscalía Europea que permita el procesamiento en toda la Unión Europea de los delincuentes que engañan a los contribuyentes de la UE. Tendrá un mandato muy definido: investigar, procesar y, cuando proceda, llevar a juicio, en los tribunales de los Estados miembros, los delitos que afecten al presupuesto de la UE.
Así es el entramado actual
Hoy en día, los actuales organismos de la UE , como la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (Olaf), la Unidad Europea de Cooperación Judicial (Eurojust) o la Oficina Europea de Policía (Europol) no tienen competencia para efectuar investigaciones penales o perseguir los casos de fraude. La Olaf sólo puede notificar los resultados de sus investigaciones administrativas a las autoridades nacionales competentes, que son las que se pronuncian entonces de forma independiente sobre la oportunidad de incoar un proceso penal sobre la base de las conclusiones de la Olaf.
Los esfuerzos policiales nacionales son dispersos y los Estados miembros no siempre adoptan las medidas necesarias para perseguir los delitos contra el presupuesto de la UE. En la actualidad, sólo uno de cada cinco asuntos transferidos por la Olaf a las autoridades judiciales nacionales da lugar a una sentencia condenatoria. Además, las condenas varían considerablemente según los Estados.
En sus informes, la Comisión Europea, revela que en un caso, la OLAF comunicó a las autoridades búlgaras y alemanas información sobre ciudadanos de sus países que, presuntamente, habían actuado en connivencia para dar un uso fraudulento a un fondo de desarrollo agrícola y rural de la UE. Mientras que el proceso alemán se tradujo en una sentencia condenatoria, los sospechosos fueron absueltos en el proceso búlgaro, de manera que el sistema vigente dio lugar a sentencias diferentes en un asunto transfronterizo. Las cosas habrían sido distintas con una Fiscalía Europea, que habría garantizado la coherencia de la investigación y el enjuiciamiento en Bulgaria y Alemania.
Otro ejemplo se refiere al contrabando de cigarrillos entre la República Checa y Alemania. El órgano jurisdiccional penal alemán usó grabaciones de comunicaciones telefónicas interceptadas por la policía checa como prueba para condenar al sospechoso. Aunque las pruebas se habían obtenido legalmente con arreglo a la legislación checa, el abogado defensor alegó que, sin una orden judicial que autorizase las escuchas telefónicas, esas pruebas no podían admitirse ante el tribunal alemán.
Así sería si hubiera una Fiscalía Europea
Con la Fiscalía Europea, las deficiencias de este tipo causadas por la divergencia de las normas procesales nacionales serán mucho menos probables. Con arreglo a las nuevas normas no sería posible realizar escuchas telefónicas sin previa autorización judicial. Además, el Reglamento establece que los tribunales puedan admitir las pruebas obtenidas legalmente en un Estado miembro, siempre que dichas pruebas se hayan recogido respetando los derechos procesales, según lo dispuesto en el artículo 47 (derecho a la tutela judicial efectiva) y el artículo 48 (presunción de inocencia y derechos de la defensa) de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
En otro orden de cosas, el pequeño número de acciones judiciales efectivas tiene como consecuencia que tan sólo se recupera un porcentaje extremadamente bajo del importe total perdido por fraude cometido en los Estados miembros. Los defraudadores cuyas acciones van en detrimento del presupuesto de la UE saben que tienen muchas posibilidades de conservar el producto de sus delitos, aprovechando la falta de coherencia de los esfuerzos policiales en la UE.
Características del organismo
La Fiscalía Europea tendrá una estructura descentralizada e integrada en los sistemas judiciales nacionales. Los fiscales europeos delegados llevarán a cabo las investigaciones y actuaciones judiciales en el Estado miembro correspondiente, recurriendo al personal nacional y aplicando el Derecho del país. Sus acciones las coordinará el Fiscal Europeo a fin de garantizar un planteamiento uniforme en toda la UE, lo que reviste una importancia vital, especialmente en los asuntos transfronterizos. La estructura entera se basa en los recursos existentes y, por lo tanto, no debería entrañar grandes gastos adicionales.
El Tratado de Lisboa hace especial hincapié en la lucha contra las formas graves de delincuencia financiera y económica con una dimensión internacional. La base jurídica y las normas aplicables a la creación de la FiscalíaEuropea se establecen en el artículo 86 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que dispone lo siguiente: "Para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una FiscalíaEuropea a partir de Eurojust".
Se inspirará en los conocimientos y las capacidades de los Estados miembros. Los sistemas nacionales pondrán a disposición de la Fiscalía Europea fiscales con experiencia. Por regla general, serán estos profesionales los que lleven a cabo los cometidos de la Fiscalía Europea desde sus sedes en los Estados miembros y de conformidad con el Derecho nacional de cada Estado miembro. Su integración en los sistemas judiciales nacionales tiene muchas ventajas, puesto que los fiscales delegados conocen a fondo el sistema judicial nacional, la lengua local, la integración en la estructura fiscal local y la práctica en asuntos judiciales locales. Además, la puesta en común de los recursos de investigación y enjuiciamiento de los Estados miembros garantizará una toma de decisiones rápida.
Refuerzo de los derechos procesales
Bruselas piensa en una institución independiente, sujeta al control democrático. Los tribunales nacionales se encargarán del control jurisdiccional, lo que supone que se podrán interponer recursos ante ellos contra las actuaciones de los fiscales europeos. Al mismo tiempo, la propuesta refuerza considerablemente los derechos procesales de los sospechosos sujetos a investigaciones de la Fiscalía Europea. Con un Colegio de diez miembros, compuesto por el fiscal europeo, los cuatro adjuntos y los cinco delegados, se estima que garantizará una integración total entre la UE y el nivel nacional, sobre todo mediante el consenso sobre las normas generales en materia de adjudicación de asuntos.
La propuesta garantiza una mayor protección de los derechos procesales de las personas afectadas por las investigaciones de la Fiscalía Europea que la que existe actualmente en virtud de los sistemas nacionales. Esto incluye, por ejemplo, el derecho a interpretación y traducción, el derecho a la información y al acceso a la documentación del asunto o el derecho a un abogado en caso de detención.
Además, las normas que establece la Fiscalía Europea definen otros derechos aún no armonizados por la legislación de la UE a fin de garantizar sólidas salvaguardias de los derechos procesales, entre los que se cuentan el derecho a guardar silencio y la presunción de inocencia, el derecho a la asistencia jurídica gratuita y el derecho a presentar pruebas y a oír a los testigos.
La propuesta también establece normas claras y armonizadas sobre las actuaciones de investigación que la Fiscalía Europea puede utilizar en sus investigaciones, así como disposiciones sobre la compilación y el uso de pruebas. Actualmente, sólo las autoridades nacionales pueden investigar y enjuiciar en los casos de fraude contra los intereses financieros de la Unión, pero sus competencias se limitan al territorio nacional. Los delitos contra los intereses financieros de la UE suelen ser complejos, al implicar a diversos agentes, complicados y elaborado mecanismos de fraude, varios países y varios ordenamientos jurídicos nacionales. Además, para que arrojen resultado positivo, las investigaciones de fraude requieren un conocimiento profundo del marco jurídico y administrativo pertinente.
La diversidad de leyes penales: más difícil todavía
La cooperación efectiva entre los Estados miembros resulta difícil por la diversidad de legislaciones penales, la escasa claridad de las cuestiones de jurisdicción, unos trámites de asistencia jurídica largos y engorrosos, los problemas lingüísticos, la falta de recursos y la divergencia de prioridades. Esto puede dar lugar a que el fraude contra el presupuesto de la UE se considere a escala nacional una cuestión que lleva mucho tiempo y que exige muchos recursos humanos.
Como consecuencia de ello, este tipo de fraude no se persigue o se abandona tan pronto como surgen dificultades. En algunos casos, las autoridades nacionales pueden decidir investigar únicamente «su» parte nacional de un delito, sin tener en cuenta las posibles implicaciones mucho más amplias de un mecanismo de fraude internacional.
Medidas coercitivas y no coercitivas
La Fiscalía Europea tendrá la facultad de solicitar u ordenar medidas de investigación. Los instrumentos de que dispondrá se definen en el Reglamento y comprenden medidas de investigación coercitivas y otras menos duras. Entre las coercitivas que podrá aplicar la Institución se cuentan el registro de locales, propiedades y sistemas informáticos, la incautación de objetos, la interceptación de las conversaciones telefónicas y el bloqueo de las transacciones financieras. Las medidas no coercitivas podrán incluir el interrogatorio de personas sospechosas y testigos, la designación de expertos cuando hagan falta conocimientos especializados o medidas destinadas a seguir y controlar a personas con vistas a determinar su paradero.
La ejecución de las medidas de investigación está sujeta al Derecho nacional. En particular, una medida concreta habrá de ser autorizada por el tribunal nacional competente u otra autoridad judicial si el Derecho nacional o el Reglamento así lo disponen. Para garantizar la eficacia de las investigaciones de la Fiscalía Europea, las pruebas reunidas legalmente en un Estado miembro se podrán admitir a juicio ante los tribunales de todos los Estados miembros.
Finalmente, es necesario tener en cuenta que tanto el Reino Unido como Irlanda disponen de una cláusula de exclusión voluntaria en materia de Justicia e Interior, por lo que, en inicio, no participarán en esta nueva institución, a no ser que decidan voluntaria y expresamente hacerlo (lo que se denomina opción de participación). Dinamarca tampoco participa en la Fiscalía Europea, pero en este caso no tiene la posibilidad de hacerlo, al no contar con opción de participación.
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