El procedimiento para la adopción de medidas inmediatas en casos de fraude en el IVA -conocido como mecanismo de reacción rápida (MRR)- y la propuesta destinada a permitir que los Estados miembros de la UE puedan aplicar, de modo voluntario y temporal, una inversión en la exigibilidad del pago del IVA en las entregas de ciertos bienes y servicios -el llamado mecanismo de inversión del sujeto pasivo-, se articularán finalmente en dos Directivas, tal y como propuso inicialmente la Comisión, que acaban de aprobarse definitivamente después del acuerdo político alcanzado el pasado 21 de junio en el Ecofin.
En concreto, gracias al denominado MRR, cualquier país de la UE que se encuentre ante un caso grave de fraude "repentino y masivo" en el ámbito del IVA podrá aplicar determinadas medidas de emergencia en modalidades aún no autorizadas por la legislación en materia de IVA. Pero además, según las normas aprobadas los Estados miembros podrán aplicar, en el plazo de un mes, un 'mecanismo de inversión del sujeto pasivo', en virtud del cual el pago del IVA adeudado recae en el destinatario en vez de en el proveedor de los bienes o servicios, como suele ser habitual.
Y es que, aunque existen serios problemas para calcular las pérdidas por fraude en el IVA, según datos de la Comisión Europea, los Veintiocho dejan de ingresar cada año más de 100.000 millones de euros por este concepto o, lo que es lo mismo, pierde el 11% de su recaudación debido, entre otras causas, al fraude en cascada o carrusel, es decir, aquél que se caracteriza por el hecho de que se negocian rápidamente y varias veces en países diferentes las entregas, sin pagar el IVA. Ambas directivas actualizan la normativa vigente a nivel comunitario sobre el IVA, que data de 2006.
Mecanismo de reacción rápida
Las instituciones europeas advierten de que los mecanismos del fraude evolucionan rápidamente, dando lugar a situaciones que requieren una respuesta rápida ya que, en ocasiones, los Estados miembros se ven enfrentados a situaciones en las que la normativa de la UE en materia de IVA "no les aporta una base jurídica en la que sustentar las medidas de respuesta que desean adoptar".
Con el objetivo de poner solución a este problema, el 31 de julio de 2012, la Comisión presentó una propuesta de mecanismo de reacción rápida contra el fraude en cascada en el ámbito del impuesto que grava el consumo. La Directiva aprobada ahora permitirá autorizar muy rápidamente a un Estado miembro a que adopte medidas de excepción de carácter temporal para hacer frente a esos casos de " fraude súbito y masivo" que tengan importantes repercusiones financieras.
De esta manera, con el MRR, para aplicar las medidas de lucha contra el fraude los Estados miembros ya no tendrán que esperar a que se lleve a cabo el procedimiento formal tradicional por el que se exime a los Estados miembros de la aplicación de disposiciones de la Directiva 2006/112/CE (o Directiva del IVA). Al contrario, mediante un procedimiento más rápido se les concederá una excepción en el plazo de un mes que, además, tendrá un año de validez. Así, presume la Directiva, "el Estado miembro afectado podrá contrarrestar el fraude casi inmediatamente, mientras se establecen medidas de carácter más permanente".
De este modo, los Estados miembros deben presentar una solicitud a la Comisión exponiendo su intención de introducir una medida de excepción en el marco del MRR, donde deben explicar, de forma detallada, las circunstancias excepcionales que rodean a la situación de fraude y que llevan a justificar la aplicación del MRR que, a fin de hacer un procedimiento lo más simple posible, deberá presentarse mediante un formulario normalizado que contenga una lista de preguntas establecidas de antemano.
Además, el país solicitante deberá facilitar información relativa "al sector afectado, el tipo y las características del fraude observado, su carácter repentino y masivo, así como sus consecuencias en cuanto a la generación de pérdidas económicas significativas e irreparables". Y una vez que disponga de toda la información necesaria, la Comisión, en el citado plazo de 30 días, autorizará la medida o informará al Estado miembro en cuestión de la denegación de su solicitud.
Un sistema "lento y complejo"
Un sistema mucho más rápido que contrasta con el actualmente en vigor. Y es que, hasta ahora, si un Estado miembro deseaba contrarrestar el fraude en el ámbito del IVA con medidas no contempladas en la legislación comunitaria en materia de este impuesto, debía solicitar oficialmente una excepción. La Comisión elaboraba entonces una propuesta en este sentido -que debía ser favorable y cuyo proceso podía durar hasta 8 meses- y la presentaba al Consejo, que debía aprobarla por unanimidad para que pudieran aplicarse las medidas.
En este contexto, la Comisión únicamente permitía la autorización acelerada -en el plazo de un mes- de medidas especiales de excepción a lo dispuesto en la Directiva 2006/112/CE, en los casos en que el Estado miembro solicitara una medida de excepción con respecto a la designación del destinatario como deudor del IVA que grave entregas de bienes y prestaciones de servicios específicas. En los demás casos, se requería un acuerdo unánime del Consejo, lo que podía provocar aún más demoras.
Ni que decir tiene que resultaba un procedimiento que en muchas ocasiones era "lento y engorroso" y retrasaba las medidas necesarias que debía adoptar el país en cuestión para poner fin al fraude que estuviera teniendo lugar en su territorio, "debilitando considerablemente los esfuerzos para luchar con eficacia contra el fraude ", en opinión del Consejo de Europa.
En concreto, el procedimiento para solicitar excepciones actualmente está previsto en el artículo 395 de la Directiva IVA. Sin embargo, los representantes de los Estados miembros han censurado ya su lentitud en el Consejo de Europa. Dice la propia Directiva ahora aprobada que "el proceso es lento y complicado por naturaleza y contrasta con la rapidez con que surgen los fenómenos de fraude a escala internacional".
Ahora bien, el MRR no tiene por objeto sustituir al sistema de excepciones vigente en la actualidad, sino que su ámbito de aplicación queda circunscrito a situaciones de " fraude repentino y masivo" en uno o varios sectores económicos específicos de un determinado Estado miembro que no puedan atajarse mediante instrumentos de control y coerción tradicionales y que puedan causar pérdidas irreparables.
Inversión del sujeto pasivo
Por otra parte, la Comisión Europea presentó en el año 2009 una propuesta relativa a la aplicación optativa y temporal del mecanismo de inversión del sujeto pasivo del IVA a determinadas entregas de bienes y prestaciones de servicios susceptibles de fraude .
Solamente se aprobó la parte de la propuesta relativa a los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, en marzo de 2010. La adopción de la parte restante de dicha propuesta permitiría a todos los Estados miembros aplicar el mecanismo de inversión en las mismas condiciones a aquellos sectores en que representa la herramienta más eficaz contra el fraude carrusel, en vez de adoptar excepciones individuales a la Directiva del IVA que podrían repercutir de manera negativa en la lucha contra el fraude en otros Estados miembros.
Y es, precisamente, la segunda de las directivas aprobadas la que supone permitir a los Estados miembros que puedan aplicar este mecanismo en caso de fraude conocido, que ya el Consejo de Europa consideró necesario para garantizar los ingresos fiscales. Concretamente, el mecanismo se ha previsto para atajar de manera inmediata los tipos más usuales de fraude al IVA en determinados sectores, en particular, los del fraude carrusel, al permitir que la exigibilidad en el pago del IVA se traslade del proveedor -como normalmente prescriben las normas de la UE- al consumidor.
En la actualidad, esta inversión se exige cuando las operaciones sujetas se realicen por personas o entidades no establecidas en el territorio de aplicación del impuesto y el destinatario sea empresario o profesional y se realiza en el caso de las entregas de gas y electricidad, ventas a distancia, bienes sujetos a Impuestos Especiales, exportaciones y en los casos de entregas intracomunitarias de bienes.
Ámbito de aplicación
Ahora, lo que se propone es que el ámbito de aplicación del mecanismo de inversión del sujeto pasivo se amplíe a los sectores respecto de los que ya existen solicitudes de excepciones, en concreto, la telefonía móvil, los dispositivos de circuitos integrados, las consolas de juego, los ordenadores portátiles y los de tipo tableta, los servicios de telecomunicaciones, el gas y la electricidad, y los productos agrícolas. También, se plantea que se incluyan las operaciones en relación con el cobre, pues Eurofisc ha detectado recientemente importantes fraudes en operaciones relacionadas con este metal.
En España, la Ley 7/2012, de 29 de octubre, añadió un nuevo supuesto de inversión del sujeto pasivo en la Ley de IVA, para los supuestos de trabajos de urbanización de terrenos o la construcción o rehabilitación de edificaciones en los que el destinatario del mismo sea un profesional o empresario. De este modo, a partir de esta modificación legal, el IVA deberá ingresarlo el promotor en los casos de contratos directamente formalizados entre promotor y contratista.
La finalidad de esta medida es evitar que las inmobiliarias, en general, sigan repercutiendo IVA de clientes y no ingresándolo en las arcas del Estado por falta de liquidez o por entrar en concurso de acreedores.
Este mecanismo se encuentra instaurado en el artículo 199 bis de la Directiva del IVA. También aquí los Estados miembros han considerado en varias ocasiones que debería ampliarse a operaciones realizadas en sectores en los que ya existen solicitudes de excepciones.
Medidas "excepcionales"
Tanto el Mecanismo de Reacción Rápida como el de inversión del sujeto pasivo se han previsto desde las instituciones europeas como medidas "excepcionales y temporales" limitadas a cinco años, de forma que sólo podrán aplicarse hasta finales del año 2018. De este modo, en caso de que los veintiocho países pertenecientes a la UE desearan prolongarlo será necesario que la Comisión Europea presente al Consejo una nueva propuesta legislativa que cuente con el respaldo de los países por unanimidad.
La Comisión deberá precisar los criterios en virtud d los cuales una excepción temporal ya concedida de conformidad con el marco MRR puede prorrogarse según los procedimientos normales del artículo 395 de la Directiva del IVA. Un procedimiento, por otro lado, que seguirá siendo accesible para los Estados.
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