En tiempos en que las prácticas llevadas a cabo por los partidos políticos -cuya regulación interna se critica por resultar laxa en cuanto a su funcionamiento democrático-, la Justicia también pone el foco en ciertos hábitos de colocación a dedo de miembros de partidos como concejales o incluso alcaldes, sin que éstos hayan constado en la lista votada por los ciudadanos durante los comicios. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado ya en tres ocasiones en lo que va de año sobre el modus operandi de las formaciones políticas en estos casos. El problema en ambos casos es el mismo: no se cumplen las garantías democráticas cuando el nombre de estos representantes no han salido de las urnas.
El último fallo de la Sala Primera del Tribunal Constitucional se dictó el pasado 23 de mayo de 2013 y sirvió para anular un acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cudillero (Asturias) en el que se nombraba sustituto del alcalde -que renunció a su puesto- a un sucesor que no constaba en las listas electorales del partido. La demanda denunció -con éxito pero con voto particular- la vulneración del artículo 23 de la Constitución, que incluye el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Así, se denunció el hecho de que se designó alcalde a una persona que no cumplía los requisitos legalmente establecidos. También el Ministerio Fiscal solicitó la concesión del amparo, al entender que se produjo la vulneración alegada.
El partido político acudió al procedimiento del artículo 182.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (Loreg), en el que se prevé que, en el caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un concejal, el escaño "se atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación. Según su punto 2, si, "de acuerdo con el procedimiento anterior, no quedasen posibles candidatos o suplentes a nombrar, las vacantes serán cubiertas por cualquier ciudadano mayor de edad que no esté incurso en causa de inelegibilidad", suplentes que "serán designados por el partido, coalición, federación o agrupación de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos y se comunicará a la Junta Electoral correspondiente, a efectos de la expedición de la oportuna credencial".
El Tribunal Constitucional analiza este precepto y concluye que, en todo caso, la elección de los ciudadanos sólo puede recaer sobre personas determinadas, y no sobre los partidos o asociaciones que los proponen al electorado, lo cual crea una vinculación inmediata entre electores y elegidos, que no puede ser condicionada en sus elementos esenciales por la mediación de los partidos políticos por tratarse de un mandato libre. En definitiva, la concepción de que es del partido y no de los electores de quien se recibe el mandato representativo es "inaceptable desde el punto de vista constitucional". Por todo ello, la sentencia concluye que, desde la perspectiva constitucional, el concejal que no ha concurrido a la elección no cumple los requisitos del artículo 198, que exige expresamente la inclusión en la lista electoral de quien se propone como candidato a alcalde. Además, el artículo 198.2 no se aplica a los alcaldes: es una vía singular para el cargo de concejal.
Antes, en sentencia de 25 de abril, el Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de que un tercio de la Junta de Gobierno Local de un Ayuntamiento pudiera estar formada por quienes no tuvieran la condición de concejales. En ella se consideró inconstitucional tal circunstancia, ya que la exigencia de que fueran concejales dotaba de "especial legitimidad democrática al gobierno municipal".
Además, un auto dictado por el Alto Tribunal el pasado 8 de mayo, en relación con el modelo común de autonomía municipal de Cataluña, anuló el artículo 126.2 párrafo segundo de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases de Régimen Local en la redacción dada por la reforma de 2003 -Ley de Grandes Ciudades- que permitía nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostentaran la condición de concejales, es decir, que no hubieran concurrido a las elecciones locales en las listas electorales. En este caso, el Constitucional consideró que el hecho de que los alcaldes y concejales sean elegidos directamente por los ciudadanos supone "un plus de legitimidad democrática frente a la profesionalización" que, en todo caso, debe ser respetada por el legislador básico al configurar ese modelo común de autonomía municipal.
Un voto particular 'constante'
Las dos sentencias y el auto dictados por el Constitucional cuentan con voto particular, formulado en los tres casos por el magistrado Ollero Tassara. Según asegura, la importancia de la representatividad en los cargos públicos sometidos a refrendo electoral no es inconciliable con otras exigencias de gobierno democrático, como la división de poderes.
En el auto de 8 de mayo, Ollero Tassara resalta que, si bien es innegable que el artículo 140 de la Constitución "garantiza la autonomía de los municipios", de la que serán expresión "sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales", deducir de este precepto que sólo éstos puedan asumir toda imaginable función de gobierno y administración "no solo desafía el sentido común, ante la obvia existencia de funcionarios locales, sino que implica atribuirse el monopolio de qué se entiende por gobierno y administración". Del mismo modo, no hay "razón para tachar de inconstitucional que a quien ya se admitió como concejal se le pueda admitir también como alcalde, con mayor razón en un sistema en que es una lista cerrada la que acaba resultando decisiva".
