Las leyes fiscales autonómicas son cada vez más numerosas. Las comunidades están intensificando la utilización que hacen de su capacidad normativa respecto de los principales tributos cedidos. Y el problema es que este exceso legislativo no sólo genera complicaciones al ciudadano, sino que las diferencias para el contribuyente, ante un mismo supuesto, pueden alcanzar miles de euros entre unas regiones y otras -aunque puedan minimizarse en la recaudación global.
Un informe del Registro de Economistas Asesores Fiscales (Reaf), sobre El Panorama de la Fiscalidad Autonómica y Foral en 2011, hace hincapié en las dificultades de recaudación que supone esta profusión normativa, indicando que para este año 2011, las autonomías han intensificado su potestad, incluyendo novedades que pueden agudizar las diferencias.
Y ello porque éste es el segundo año de aplicación del nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas y en 2010 el cambio normativo al final de año no dejó tiempo de reacción. A esto se suma la crisis económica, que ha propiciado que las autonomías hayan visto cómo disminuían drásticamente sus ingresos tributarios y algunas de ellas han optado por intentar remediarlo incrementando gravámenes o creando tributos propios.
Unas preocupaciones que comparte el Consejo General del Notariado, que durante el XI Congreso Notarial Español celebrado en Sevilla la semana pasada, denunció que la abundancia de normas condiciona la actividad de los notarios en ejercicio "al obligarles a conocer una regulación mucho más amplia y compleja para el desempeño de sus funciones".
Contradicciones y excesos
La alta actividad legislativa y reglamentaria de las autonomías está provocando que el ordenamiento jurídico se encuentre, en ocasiones, con importantes contradicciones y excesos. En la práctica, esto se traduce en problemas recaudatorios, una mayor conflictividad, difíciles ajustes de retenciones, o traslados por motivos fiscales.
O así lo señalan desde el Reaf que alerta en su informe de la dificultad cada vez mayor para conocer la legislación autonómica aplicable en un año determinado debido a las continuas modificaciones. Unos cambios que impiden que se consoliden criterios interpretativos, doctrinales, administrativos o jurisprudenciales.
Además, el documento critica que la calidad de esta legislación autonómica hay veces que es manifiestamente mejorable y no es raro encontrar referencias a normas estatales obsoletas, o errores de salto. Unas incertidumbres y contradicciones que se hacen aún más patentes en los supuestos en que se pretende hacer la misma declaración en varias comunidades, porque unas tienen deducciones que otras no, o gravan más unos conceptos que otros, o han eliminado algún gravamen que aún se mantiene en otras regiones.
Requisitos restrictivos
Otra de las advertencias que hace el informe del Reaf es que en la mayor parte de las normas autonómicas utilizadas para regular reducciones, bonificaciones o deducciones, proliferan los requisitos restrictivos para su aplicación, "por lo que el número de contribuyentes favorecidos por esos beneficios fiscales suele ser pequeño y el impacto recaudatorio de esas medidas muy limitado".
Desde el Registro destacan también que existen impuestos autonómicos que "no cubren con su recaudación los costes de gestión", es decir, que no cumplen el objetivo original de cualquier tasa administrativa, que no es otro que un objetivo recaudatorio. En la línea, señala, las deducciones establecidas, en muchos casos, ocasionan problemas en la gestión que no se justifican por la importancia de los resultados económicos.
Grandes diferencias en IRPF
La mayoría de las novedades para este año 2011 se han producido en dos impuestos -si bien son ocho los impuestos cedidos a las comunidades-: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y Transmisiones Patrimoniales. En el primero, son cinco las comunidades autónomas que han elevado la tarifa para las bases liquidables. Cada una ha puesto límites diferentes, ensanchando así las diferencias regionales en este tributo, aunque todas a partir de los 55.000 euros. Por el contrario, sólo tres han rebajado la tarifa que se aplicaba por defecto. Esto, unido a la subida estatal de 2 puntos en el marginal máximo, advierte el informe, hará que los contribuyentes con rentas muy elevadas puedan llegar a pagar entre un 47 y un 49 por ciento.
Por su parte, el tramo autonómico de la deducción por adquisición de la vivienda este año, señala el documento, se verá afectado por las importantes limitaciones implantadas por la norma estatal a esta deducción. En este contexto, sólo Cataluña ha utilizado su capacidad normativa en este sentido, reduciendo el porcentaje autonómico, con carácter general del 7,5 al 6 por ciento e incrementándolo, al 9 por ciento, para jóvenes, discapacitados, parados o parejas con un hijo al menos.
Ahora bien, todas estas novedades -sumadas a las diferencias tradicionales en este Impuesto- pueden provocar diferencias relevantes entre unos y otros territorios de España. El Reaf es muy claro al respecto y ejemplifica: una familia integrada por los cónyuges, una hija de 4 años y un hijo de 8 meses, con rentas medias inferiores a 43.000 euros y una hipoteca, puede llegar a pagar a Hacienda hasta 2.910 euros más por IRPF en Asturias o Aragón que en Castilla y León. Una diferencia importante que se explica por la nueva deducción infantil -1.475 euros por el segundo hijo- que para este año impulsó el Gobierno castellano leonés.
La deducción de 100 euros para contribuyentes desempleados en Canarias, o la del 5 por ciento de inversiones en instalaciones de energéticos renovables y de ahorro de agua en vivienda habitual en Castilla y León, son otras de las novedades en este Impuesto.
Novedades en ITP-AJD
En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP-AJD) se han registrado caídas muy destacables en la recaudación. Una circunstancia motivada, según la investigación del Reaf, al encontrarse estos tributos muy ligados al sector inmobiliario. En concreto, en ITP ha caído un 60 por ciento mientras que en AJD la bajada es del 55 por ciento sobre la media de 2006-2009, según los datos manejados por el Reaf.
Esto se traduce en la considerable cifra de 10.500 millones de euros correspondientes a la recaudación procedente de estos impuestos, que las comunidades autónomas dejaron de ingresar desde el año 2007.
El más perjudicado ha sido el ITP que grava la compraventa de inmuebles de segunda mano, con un recorte de 6.000 millones. Y es que, al menor número de transmisiones se le ha unido el desplome del precio de esos inmuebles, analiza el documento. Entre las comunidades más afectadas por los recortes se encuentran Madrid, Cataluña y Valencia, que recaudaban la mitad del total de los ingresos por este tributo y que los han visto recortados por encima de un 50 por ciento en esos tres años.
No obstante, en este tributo algunas comunidades autónomas han optado por subir nuevamente el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas (TPO) que se ha elevado del tipo general del 7 por ciento, hasta el 9 ó 10 por ciento en algunas regiones.
No obstante, en este contexto, también existen tipos inferiores, sobre todo para adquisición de viviendas por determinados colectivos como jóvenes, discapacitados o familias numerosas.
Y la tendencia al alza en el AJD es similar. En 2010 todas las autonomías de régimen común tributaban al 1 por ciento, excepto Canarias con un gravamen del 0,75. En 2011, lo incrementan tres autonomías: Asturias y Cataluña hasta el 1,15, y al 1,2 por ciento para la comunidad extremeña.
También en este caso se aplican en muchos territorios tipos reducidos para adquisición de vivienda nueva o constitución de préstamos hipotecarios cuando el sujeto pasivo pertenece a colectivos como jóvenes, familias numerosas o discapacitados.
Otras novedades en este impuesto son el tipo cero en transmisiones de vehículos con más de 10 años y por valor inferior a 20.000 euros en Baleares, o el incremento del 7 al 8 por ciento en transmisiones de inmuebles por la parte del valor que exceda de 300.000 euros en Cantabria.
Pero, como en el impuesto anterior, para estos tributos las diferencias entre unas regiones y otras pueden también llegar a ser importantes. El Reaf plantea el supuesto de que un contribuyente que compra una casa usada valorada en 450.000 euros y con una carga hipotecaria de 300.000. En Asturias se pagarían 45.180 euros en impuestos de la Administración regional, mientras que en la mayoría de las regiones, en el mismo supuesto, se abonarían menos de 36.000.
Sucesiones y Donaciones
Por otro lado, muchas comunidades cuentan con diferencias importantes a la hora de fiscalizar si se dona un inmueble o dinero en metálico para destinarlo a la adquisición de una vivienda.
Señalan desde el Reaf que en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, el descenso de recaudación -un 10 por ciento en 2009-, viene motivado por las medidas normativas que han ido incrementando poco a poco los beneficios fiscales, ya que el principal componente de la base imponible son los bienes inmuebles y la valoración de los mismos a estos efectos no ha disminuido.
En concreto, el impuesto prácticamente se ha suprimido para los descendientes y adoptados de veintiuno o más años, cónyuges, ascendientes y adoptantes - en un total de 7 comunidades-, si bien Galicia fija una tarifa con tipos de entre el 5 y 18 por ciento y los territorios forales del País Vasco declaran exentas estas transmisiones mortis causa y en Navarra la tributación es simbólica.
Además, en muchas regiones se mejoran las reducciones por transmisión mortis causa de la empresa familiar y de la vivienda, incrementando el porcentaje del 95 por ciento que establece la norma estatal y reduciendo el plazo de mantenimiento.
Las donaciones entre familiares cercanos o tienen un gravamen mínimo o no tributan en los territorios forales y en Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Madrid. En Baleares el tipo impositivo es del 7 por ciento, mientras que Cataluña y Galicia tienen una tarifa para este hecho imponible con tipos del 5 al 9 por ciento. En Valencia existe una bonificación del 99 por ciento pero limitada a los primeros 420.000 euros y sólo cuando el patrimonio preexistente es inferior a 2.000.000 de euros.
Un baile de cifras, que, sin embargo, en la práctica puede suponer unas diferencias contributivas nada despreciables. Así, imaginemos una familia formada por una viuda y tres hijos, uno menor de 21 años y otro minusválido, con diferentes bienes como una vivienda de 520.000 euros, un apartamento de 370.000 euros, un saldo a cuenta de 58.000 y acciones cotizadas por valor de 50.000 euros. El estudio asegura que el mayor coste fiscal de la familia estaría localizado en Galicia y el menor en Asturias.
Tributos propios
Para compensar la menor recaudación, las autonomías han elevado los tramos autonómicos del IRPF, ITP y AJD y han creado tributos propios con los que compensar el agujero de la crisis inmobiliaria.
De este modo, Asturias, Baleares, Galicia y Murcia gravan a partir de este año los premios del bingo; Andalucía y Asturias las tierras infrautilizadas; Extremadura, los depósitos bancarios; mientras que Cataluña, Asturias o Aragón lo hacen con los grandes establecimientos comerciales.
Los impuestos medioambientales son los tributos propios que más desarrollo autonómico han tenido en los últimos años, creándose impuestos que recaen sobre residuos, emisión de gases a la atmósfera o vertidos a las aguas litorales. Unos tributos, eso sí, que suponen una recaudación total de poco más de 1.000 millones de euros, habiendo muchos en los que el importe recaudado no alcanza a cubrir los gastos de gestión, por lo que, en la actualidad, no representan una fuente de financiación apreciable para las comunidades autónomas. Por ello, algunas comunidades han optado por suprimir ciertos tributos para este año 2011.
Este es el caso de Madrid, que había creado un impuesto sobre los premios del bingo y un impuesto sobre la modalidad de juegos colectivos de dinero y azar simultáneos y recientemente los ha suprimido, modificando los tipos de gravamen de la tasa sobre el juego para adaptarlos a la nueva situación. O también el caso de Extremadura, que ha decidido suprimir para 2011 el impuesto sobre el suelo sin edificar y edificaciones ruinosas que había creado con anterioridad.
Problemas de encaje europeo
Finalmente, es destacable que la confusión fiscal que han creado las comunidades autónomas, con diferentes impuestos, desgravaciones y tramos aplicables, ha generado problemas de encaje de la normativa autonómica con la de la Unión Europea, al haber requisitos que considera contrarios a los principios de no discriminación o libertad de establecimiento.
El desarrollo de la capacidad normativa en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones está provocando que la UE entienda que se discrimina al no residente con respecto al residente. Asimismo, desde el Reaf indican que determinados requisitos para gozar de un beneficio fiscal en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones o para aplicar una deducción en el Impuesto sobre la Renta, pueden incumplir el principio comunitario de libertad de establecimiento.
Los impuestos del juego irán a las autonomías
