Suponiendo que las elecciones catalanas del próximo 21 de diciembre ayuden a restablecer una convivencia democrática en Cataluña dentro de la legalidad española, lo ocurrido estos últimos meses y todo el camino recorrido hasta aquí desde, por lo menos, la última década, no permiten augurar que, vueltas las aguas a sus cauces, todo retornará a donde estaba... ¿Cuándo? ¿En 2004, 2006, 2010, antes de estas fechas? Sin duda se han producido cambios sustanciales en las actitudes, comportamientos, visiones y maneras de relacionarse de un amplio número de personas, y agentes económicos, sociales y políticos, como para asegurar que pocas cosas volverán a ser como antes.
En Cataluña, pero también en España. Es, incluso posible, que lo ocurrido actúe como una vacuna contra el independentismo catalán como falsa solución a los problemas, legítimos, planteados desde hace años por la llamada "cuestión catalana", que debe encontrar una solución en el marco de la negociación política y de las reformas pactadas entre todos los partidos. En esta breve nota pretendo señalar tres asuntos fundamentales que, previsiblemente, no volverán a ser iguales que antes. No digo que sean los únicos. Pero, sin duda, son los más importantes.
La declaración de "independencia" de Cataluña por parte de su Parlamento y la posterior aplicación del artículo 155 de nuestra Constitución para devolver la situación a la legalidad constitucional evidencian que, más allá de debates de otro tipo, no todos los españoles pensamos igual sobre qué es España. Este asunto identitario, que ha gravitado de manera grave sobre nuestra historia en los últimos doscientos años, encontró un encaje en la Constitución del 78 basado en los siguientes tres elementos: España es una nación con soberanía única, que reside en el conjunto del pueblo español; España es una nación compuesta de, al menos, tres realidades diferentes, como son "nacionalidades y regiones", a las que se añade un nuevo concepto como es "nacionalidades históricas"; y España es una nación única pero compuesta, que se organiza funcionalmente mediante un Estado multinivel: las comunidades autónomas, que forman parte del Estado.
La solución del 78
Una nación compuesta, una soberanía única, un Estado compartido. Esa es la solución pactada que ofreció la Constitución del 78 a este asunto medular, en medio del rechazo del PNV por una parte y de Alianza Popular por la otra. En los últimos años, sin embargo, como fruto de diversos avatares en los que no entramos aquí, esta definición constitucional ha sido cuestionada abiertamente desde País Vasco (Plan Ibarretxe) y desde Cataluña (nuevo Estatuto primero e independentismo después), reclamando un reconocimiento de ambas realidades como "nación" y ya no sólo como "nacionalidades históricas".
En ambos casos, tal pretensión no se reducía sólo a un asunto nominalista que afectara al concepto de España como nación compuesta, sino que dicho reconocimiento llevaba aparejado un cuestionamiento claro de la "soberanía única" acuñada en la Constitución. Reconocer a Cataluña y País Vasco como "naciones", en lugar de "nacionalidades históricas" conllevaba reconocer la existencia de una cierta soberanía "vasca" y "catalana", es decir, romper el principio constitucional de "soberanía única".
Este asunto, que encontró soluciones diversas tanto en el caso de País Vasco (derrota del Plan Ibarretxe en el Parlamento de la nación española y aceptación del resultado por las autoridades vascas) como de Cataluña (constatación en el Preámbulo del nuevo Estatut, sin valor jurídico, de que el Parlament de Cataluña consideraba que eran una nación), tiene un efecto colateral clave para el conjunto de España y que va mucho más allá del esencialismo nominalista e identitario: el temor fundado a que el reconocimiento de algunas partes del territorio español como "nación" en lugar de como "nacionalidades", lleve aparejado la concesión de privilegios que le son negados a otras CCAA que no tengan reconocida esa nominación.
Con ello, alteraríamos otro de los principios constitucionales claves: aquel que dice que el derecho a la diferencia entre los pueblos de España, no debe dar lugar al reconocimiento de privilegios que pongan en cuestión, otro principio esencial: la igualdad de todos los españoles. De todo esto volveremos a hablar si, tras la aplicación del 155 y la celebración de elecciones autonómicas en Cataluña, se mantiene abierta en el Congreso y trabajando la Comisión de reforma constitucional en la que, al menos, hay dos propuestas públicas sobre la materia: La del PSOE, proponiendo un cambio que, manteniendo el reconocimiento de España como nación con soberanía única, incluya que es una nación compuesta por "naciones, nacionalidades y regiones" (plurinacionalidad).
Y la de otros grupos -y, según las encuestas, de más del 80% de catalanes- que al proponer que se regule la posibilidad de un referéndum legal y pactado para que Cataluña (y, suponemos, otros territorios que reúnan las características señaladas) pueda decidir "su futuro" al estilo de Quebec o de Escocia, están, de hecho, limitando el principio de "soberanía única" al reconocer que también puede existir una soberanía catalana o vasca.
La reforma constitucional
Es difícil pensar hoy que estos asuntos no estarán sobre la mesa, sobre todo, si tanto la posibilidad de una reforma constitucional como la posibilidad de una Ley de Referéndum, forman parte de una solución a lo ocurrido en Cataluña que no sólo se limite a combatir los efectos, sino a resolver las causas que nos han llevado a la dramática situación de desencuentro y enfrentamiento vivida.
La Constitución del 78 estableció que España se constituía en un Estado "autonómico". Pero, como no podía prever la evolución detallada que iba a tener este reconocimiento, se limitó a abrir puertas, posibilidades, caminos y procedimientos. Lejos de cerrar un modelo, fijó un camino para el mismo, estableciendo un papel preponderante para el Tribunal Constitucional en caso de conflictos entre las distintas partes en que se organizaba el Estado y dando por hecho la existencia de una "lealtad constitucional" que, muy pronto, quedó reflejada en un conjunto de grandes acuerdos entre PP y PSOE para desarrollar la España autonómica.
En 2004, culminadas las últimas transferencias de sanidad y educación a las comunidades autónomas que todavía no tenían dichas competencias y tras varios años de experiencia en el funcionamiento del modelo, el Gobierno de España consideró que había llegado la hora de perfeccionar nuestro Estado Autonómico y, aprovechando que Cataluña había puesto en marcha en su Parlament una Comisión de Reforma Estatutaria, propuso entre otras cosas: reformar la Constitución para cerrar el modelo autonómico con una referencia explícita a las comunidades existentes y un perfeccionamiento de la definición competencial del Gobierno central; crear la Conferencia de Presidentes como órgano "normal" de relaciones de alto nivel entre las diferentes partes que constituyen el Estado; reformar el Senado para cumplir su mandato de ser "cámara de representación territorial"; mejorar la participación de las CCAA en los órganos comunitarios donde se toman decisiones sobre competencias exclusivas suyas; ordenar el proceso, ya abierto, de reformas estatutarias en aquellas comunidades que más tiempo llevaban funcionando y que habían expresado la necesidad de caminar hacia lo que se llamó Estatutos "de segunda generación"; y abordar la evidente disfuncionalidad de un modelo competencial y de financiación que hace que las comunidades autónomas tengan autonomía sobre el 80% del gasto público español pero sea el Gobierno central quien controla el 80% del ingreso total.
De acuerdo con lo que había sido tradicional en nuestro país hasta ese momento, una iniciativa reformista de ese calado exigía armar consensos entre los dos grandes partidos nacionales para, desde ahí, ir incorporando al resto de partidos nacionalistas. Sin embargo, nada de esto ocurrió y ya es historia que la reforma del Estatut de Cataluña se convirtió en uno de los principales argumentos de feroz confrontación entre PP y PSOE, hasta el punto de que una vez aprobado por el Parlamento de la Nación, tras los correspondientes ajustes respecto al texto enviado por el Parlament de Cataluña e, incluso, después de haber sido refrendado por los catalanes, el PP lo impugnó ante el Tribunal Constitucional con el resultado ya sabido.
Tres líneas a seguir
Toda esa confrontación paralizó, también, buena parte del necesario proceso de redefinición, incluso constitucional, del funcionamiento del Estado Autonómico. Pero la necesidad de hacerlo será más acuciante que nunca en cuanto superemos el bloqueo independentista. Tenemos un Estado multinivel que no funciona en asuntos importantes, como la financiación. Ahora puede ser la ocasión para volver a revisar todos aquellos ajustes necesarios para que lo que existe funcione mejor, lo llamemos como lo llamemos.
En concreto, tendremos que avanzar en tres líneas de reforma: 1) Delimitar mejor las competencias de cada nivel administrativo y político, permitiendo que el Gobierno pueda ejercer plenamente sus funciones constitucionales, a la vez que creamos estructuras comunes para gestionar lo común en el marco de un federalismo cooperativo. Por ejemplo, una Agencia Tributaria federal; 2) Permitir una mayor diversidad competencial entre las comunidades autónomas en el marco de una bilateralidad que refuerce el elevado nivel de bilateralidad del que ya goza nuestro sistema actual; 3) Favorecer una mayor cooperación horizontal entre comunidades autónomas, sin necesidad de pasar por el Gobierno central.
La unidad de acción mantenida sin fisuras entre PP, PSOE y C´s en la gestión de la última etapa del conflicto catalán, nos ha permitido recuperar el hecho de que, más allá de las múltiples diferencias que confrontan entre partidos políticos sobre muchos temas, también hay cosas que les unen, asuntos en los que actuar de manera conjunta, consensuando la solución, es parte definitoria del modelo democrático de convivencia que debe respetar la diferencia, pero también proteger lo de todos, lo que nos une como, en este caso, la defensa de la unidad territorial según se recoge en la Constitución.
Los últimos años han estado cargados de ejemplos en los que los partidos políticos han antepuesto sus intereses electorales particulares por delante de los intereses generales del país que se han visto difuminados. La confrontación en torno al Estatut de Cataluña puede ser un buen ejemplo de lo dicho. Ni tan siquiera el hacer frente a la mayor crisis económica de España en las últimas décadas ha sido motivo suficiente para que aunaran esfuerzos, a pesar de que ambos gobiernos inscribieron sus acciones en el marco definido y supervisado por la Unión Europea.
Si, como consecuencia de lo ocurrido estas últimas semanas, se abren espacios estables de cooperación entre los partidos en aquellos asuntos en que lo importante no es lo que defiende cada uno, sino los acuerdos a que se pueda llegar, se produciría un cambio sustancial en la manera de hacer política y de gobernar en España con unos resultados muy positivos para los ciudadanos.
Esta necesidad de colaboración, manteniendo los espacios de confrontación allá donde sea necesario, es especialmente evidente en asuntos como la reforma de la Constitución pero, también, a la hora de acordar medidas para luchar contra el cambio climático, para mejorar las políticas activas de empleo o la formación profesional, asuntos que son "de país". Si la política vuelve a ser un instrumento para hacer cosas que mejoren la vida de los ciudadanos y ello, en un mundo globalizado, exige amplios acuerdos en asuntos que van más allá de un gobierno o de una legislatura, se cerrarán los espacios al populismo y la democracia representativa saldrá fortalecida.
No se trata de que no haya diferencias entre unos partidos y otros o que todos sean iguales, sino de que sean capaces de confrontar sus opciones y sus alternativas pero, a la vez, de llegar a acuerdos en aquellos temas que son de interés general. Esta es la fuerza que nos permitió hacer la transición, entrar en Europa o desarrollar nuestra democracia. Esa es la fuerza que debemos y podemos recuperar después de lo ocurrido estas últimas semanas.
Texto originalmente publicado por Jordi Sevilla en el boletín Desarrollando Ideas, de LLorente & CUENCA.
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