La Dirección General de Transportes Terrestres ha aprobado y publicado recientemente los nuevos pliegos de condiciones para la adjudicación de 4 concesiones de transporte de viajeros por carretera y todo apunta a que la filosofía que inspira su contenido se mantendrá hasta la finalización del proceso de renovación concesional actualmente en curso.
Ello es una magnífica noticia para todos y especialmente para los usuarios ya que, aunque dichos pliegos tienen aspectos gravemente criticables, por primera vez en nuestra historia con la excepción de un breve paréntesis en los años 90 del siglo pasado, su contenido va a permitir que se celebren concursos reales y competitivos y eso, el drástico cambio de filosofía sobre lo que se ha venido haciendo, es lo fundamental.
Es cierto que los nuevos pliegos contienen disparates de la envergadura de exigir el mantenimiento durante toda la duración del contrato de una fianza equivalente al ¡50% de la facturación anual! o el establecimiento de un canon mediante el que los usuarios del autobús, pertenecientes a las clases más desfavorecidas, deben subvencionar gastos como las astronómicas aportaciones públicas al AVE que utilizan los más pudientes, pero lo fundamental, la ruptura con la filosofía hasta ahora aplicada consistente en que los concursos fueran aparentes pamemas para renovar al concesionario anterior, parece logrado, y lo demás es de esperar que la racionalidad lo vaya imponiendo, especialmente si se produce un proceso de renovación en el equipo de la Dirección General de Transportes Terrestres, cuya responsabilidad en lo que hasta ahora ha pasado parece evidente. ¿Y qué es lo que ha pasado?, veámoslo:
Los transportes regulares de viajeros por carretera, desde que hace casi 100 años comenzó su implantación, se vienen prestando en España en régimen de monopolio por las empresas titulares de las concesiones de las distintas líneas. Las concesiones más importantes y rentables, por discurrir por más de una Comunidad Autónoma, son competencia del Estado.
Pues bien, en base a una compleja legislación de la primera mitad del siglo pasado que los actuales concesionarios han sabido aprovechar al máximo, salvo unas 25 concesiones que se otorgaron en la década de los 90 mediante concursos reales y competitivos y algún otro caso aislado, el resto fueron adjudicadas al solicitante del servicio sin proceso de competencia efectiva alguno y de acuerdo con las condiciones, incluidas las tarifarias, libremente decididas por él mismo de acuerdo con su exclusiva conveniencia.
Dichas concesiones se han mantenido hasta nuestros días actualizándose sus tarifas para mantener el "equilibrio" (más bien el desequilibrio) económico inicial, aunque conforme a la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de 1987 a partir del año 2007 debía realizarse el proceso de renovación de todas ellas, adjudicándose "ex novo" las mismas mediante concursos libres y competitivos a las empresas que ofrecieran las mejores condiciones para los usuarios.
Y lo más escandaloso es lo que ocurrió a partir de entonces:
La Administración del Estado firmó en abril de 2007 con las asociaciones de concesionarios y un abigarrado conjunto de otras organizaciones un "Protocolo" que establecía los criterios que deberían seguir los pliegos de condiciones de los concursos para la renovación de las concesiones de su competencia. Dicho Protocolo, al cual se han ajustado básicamente los concursos que se han venido convocando hasta ahora, establecía unos criterios de valoración de ofertas conforme a los cuales el concesionario anterior, simplemente manteniendo las características de la explotación que venía realizando (establecidas como hemos dicho en general por él mismo) o modificándolas muy ligeramente, podía conseguir prácticamente la máxima puntuación y, como cierre de seguridad, estaba la preferencia que se le concedía, que consistía en que su oferta fuera la ganadora siempre que su valoración no fuera más de 5 puntos inferior a la mejor de las restantes.
A nadie puede por tanto extrañar que en la totalidad de los 20 concursos hasta ahora adjudicados, siempre que el anterior adjudicatario ha presentado una oferta válida la adjudicación se haya hecho a la misma. Sin embargo, con ser lo anterior muy grave, no es probablemente lo peor: lo peor para los usuarios no es que repita el anterior concesionario, sino las económicamente privilegiadas condiciones en las que conforme a los pliegos de condiciones de los concursos hasta ahora convocados era inevitable que lo hiciese, merced, entre otras cosas, a que, por muy altos que fueran los beneficios que se estuvieran produciendo, las reducciones de la tarifa anterior y al aumento de las expediciones no tenían en los concursos valoración alguna o esta era reducidísima.
Centrándonos en las siete concesiones más importantes licitadas hasta ahora, vemos que las mismas, no solo han sido adjudicadas a los mismos concesionarios que las venían explotando (salvo en un caso en el que la oferta de este no era válida), sino que, pese a los desorbitados beneficios que según los propios datos facilitados por la Administración les venían produciendo y que oscilaban entre el 15% y más del 50% de la facturación, con una media del 34%, lo han sido en todos los casos exactamente con las mismas tarifas, en algunos casos con reducción de expediciones que han llegado al 40% y con el resto de condiciones análogas a las anteriores que permitían dichos escandalosos beneficios los cuales, por tanto, deben seguir como mínimo manteniéndose.
Teniendo en cuenta que en cualquier negocio normal, y más en estas concesiones cuyos gastos e ingresos eran conocidos previamente por los licitadores ya que figuraban en los pliegos, un beneficio sobre la facturación (que asciende a unos 30 millones de euros anuales) del 5% (que sería 1.500.000 euros) debería considerarse razonable e incluso elevado, de ello resulta que las inexplicables reglas de los concursos, no sólo han implicado que las empresas adjudicatarias de estas 7 concesiones fueran las mismas que las que las explotaban anteriormente, sino que, aparentemente, obtengan un beneficio adicional anual de, aproximadamente, 8.730.000 euros (10.230.000-1.500.000) sobre el máximo que presumiblemente hubieran obtenido en unos concursos "normales". Como la duración media de las concesiones es de 10 años ello significa que, presunta y aparentemente, la Administración ha "regalado" a esos 7 concesionarios, a costa de los usuarios, más de 87 millones de euros (cerca de 15.000 millones de las antiguas pesetas).
Si extrapoláramos los datos anteriores al conjunto de las concesiones de competencia estatal, que facturan unos 450 millones de euros anuales y a las que en principio estaba previsto que se aplicasen las mismas reglas del "Protocolo", obtendríamos que dichas reglas implicarían que los adjudicatarios habrían tenido durante los 10 años de duración de las concesiones un beneficio adicional de, aproximadamente, 1.300 millones de euros (más de 200.000 millones de pesetas) sobre el que presumiblemente resultaría de unos concursos realmente competitivos.
Pueden por tanto no ser tan inexplicables como a primera vista parecen los elevadísimos precios pagados en el periodo 2005-2007, es decir, justo antes de iniciarse el periodo de renovación concesional, por empresas del sector cuyos principales activos eran concesiones a punto de caducar (Alsa, Continental y Avanza, sin que se trate de casos únicos, fueron objeto en dichas fechas de operaciones de venta por importes que, según los datos publicados por los medios de comunicación, sumaban unos 1.900 millones de euros -más de 300.000 millones de pesetas-), aunque a la vista de las condiciones de los últimos concursos es de suponer que los comparadores estén tirándose de los pelos.
Sin embargo, y pese a que todos debamos congratularnos del cambio de rumbo y de que vaya a haber concursos libres y competitivos, no debemos olvidar que no parece que pueda existir la menor duda de que el sistema de "renovación" (más bien de convalidación) concesional previsto en el Protocolo, con las consecuencias económicas que hemos descrito, se habría llevado hasta el final si no hubiera sido por la batalla judicial planteada por un grupo empresarial, que ha conseguido que los Tribunales hayan declarado ilegales y anulado gran parte de los concursos convocados (todos sobre los que ha habido sentencia) con argumentos extrapolables a la totalidad.
La Dirección General de Transportes Terrestres, a medida que los Tribunales iban anulando los pliegos, elaboraba otros modificando los aspectos más flagrantemente ilegales pero manteniendo la misma filosofía de posibilitar que el adjudicatario fuera el mismo concesionario anterior en las condiciones más parecidas posible a las que venía disfrutando, y el proceso de impugnación, anulación por los Tribunales, sustitución por la Administración con cambios meramente cosméticos y nueva impugnación, que ha dado lugar a tres sucesivas "generaciones" anteriores de pliegos, ha durado más de 7 años hasta llegar a la rectificación de fondo al principio reseñada.
¿Y a que se ha debido dicha rectificación de fondo que finalmente se ha producido?: pues, en nuestra opinión, aparte de al desgaste por las reiteradas sentencias condenatorias, a una última sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid declarando ilegal un concurso perteneciente a la última "generación" de pliegos idéntico a los que había convocado el actual equipo ministerial que deja claro que mientras los concursos no sean realmente competitivos y objetivos seguirán siendo anulados, unida a la difusión pública de algunos de los escandalosos datos que anteriormente se han mencionado y a la inquietud generada por ello y por el extendido ambiente de reprobación social y judicial de la impunidad de los desmanes públicos.
Aunque el proceso parece que va a tener un final feliz persisten muchas sombras sobre el mismo y no es la menor la continuidad en puestos relevantes del Ministerio de las personas que diseñaron el proceso que se ha descrito o participaron en él y a las que, dadas su experiencia y conocimientos técnicos, no parece posible que se les pudieran escapar las consecuencias prácticas que la aplicación de los pliegos anteriores habría de tener.
Adolfo Barrios, presidente de la Asociación Española de Derecho del Transporte Terrestre.
