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¿Hacia la unión o la desunión bancaria?

La crisis en la Eurozona persiste, y el camino que sigue para su resolución no es fácil, sino más bien tortuoso. Tomemos como ejemplo la unión bancaria: se trata de un proyecto que se percibe como condición necesaria para la supervivencia de la unión monetaria.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) alertó muy recientemente sobre una posible contracción del crédito en Europa por un importe de 2,8 billones de euros (sí, sí, billones, no miles de millones...). Esta unión bancaria se concibe como un sistema centralizado de supervisión, una autoridad de resolución y un fondo de garantía de depósitos, al menos para instituciones sistémicas y transfronterizas. Asimismo, incluiría un reglamento unificado para ejercer una supervisión prudente. Repasemos algunas fechas claves en el desarrollo de la unión bancaria.

El pasado mes de junio se ofreció a España una línea de crédito para estabilizar su frágil sistema bancario en respuesta a la petición de ayuda que había solicitado su Gobierno. El problema era que esta solución reforzaba el vínculo entre el riesgo soberano y el bancario, un bucle que podría empeorar la situación de ambas partes. Nos encontramos con que los Estados aseguran y dan apoyo a los bancos, al mismo tiempo que éstos ayudan a los Estados comprando deuda pública. La víctima de este bucle que se retroalimenta podría ser la calificación de la deuda pública española, dado que al final lo que cuenta es la confianza de los inversores en si España podrá devolver íntegramente el dinero prestado.

De hecho, actualmente existe una salida de capitales desde la periferia hacia el centro de Europa que amplía los diferenciales entre deudas soberanas, y el crédito privado en la periferia está siendo sustituido por el que aporta el Banco Central Europeo (BCE). El resultado de ello es una enorme y creciente divergencia de los costes de financiación y de los diferenciales entre el centro y la periferia.

En la cumbre de la Eurozona celebrada el 29 de junio, se decidió, con la mente puesta en España, que los bancos con problemas pertenecientes a países también en apuros serían ayudados directamente con fondos europeos, concretamente a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Con ello, el riesgo de la banca y el soberano se desacoplarían, y se contribuiría a estabilizar tanto el sistema bancario como la deuda pública. "Afirmamos que resulta imperativo romper el círculo vicioso existente entre la banca y los Estados". Sin embargo, se puso una condición a la capitalización directa: "Cuando se establezca un mecanismo efectivo de supervisión único, que cuente con la participación del BCE, el MEDE podrá recapitalizar directamente los bancos de la Eurozona siguiendo el protocolo formalizado de solicitud". Pero las ayudas no se prestarían sin condiciones: "Este procedimiento se apoyaría sobre unas condiciones apropiadas, incluyendo el cumplimiento de las reglas sobre ayudas a los Estados, que se aplicarían a instituciones o sectores concretos, o bien al conjunto de la economía, y que quedarían formalizadas en un memorando de entendimiento".

Es decir, el BCE asumiría la tarea de la supervisión bancaria en la Eurozona, cuyo plazo sería el final del presente año, para establecer el acuerdo sobre el mecanismo específico, y los países e instituciones receptores de ayuda deberían asumir condiciones estrictas. La idea era que el BCE pudiera comenzar algunas funciones de supervisión bancaria a principios del 2013.

El 20 de julio se acordó el memorando de entendimiento que fijaba las condiciones de ayuda a España y se estableció un proceso detallado para reestructurar y recapitalizar la banca. Los resultados de la prueba de resistencia realizada a todas las instituciones fueron publicados el pasado 28 de septiembre, y en ellos se establece que en un escenario base las necesidades agregadas de capital son de 26.000 millones de euros, y cerca de 54.000 en un escenario adverso.

Pero ¿termina ahí la cosa? No del todo. Para dotar al BCE de capacidad para la supervisión bancaria se necesita más tiempo, y, en caso de que todo fuera bien, no podría comenzar esta actividad hasta 2014. Además, todavía debe aclararse si serán todos los bancos los que estarán bajo la mirada del BCE, o bien si serán solo los sistémicos y transfronterizos. Igualmente, Alemania, junto con otros países, ha introducido un elemento de interpretación importante acerca de las decisiones de la cumbre del 29 de junio: si la recapitalización de los bancos con fondos europeos se aplicaría o no a los activos heredados; o sea, a los activos problemáticos que la banca conserva en sus balances a consecuencia de la crisis.

La interpretación alemana es que la recapitalización no debería aplicarse a estos activos, puesto que la unión bancaria debería mirar hacia el futuro en lugar de dar cobertura a los problemas del pasado. Si prevalece esta interpretación, no se romperá el vínculo hoy existente entre el riesgo de la banca y el de los Estados, y volveríamos al punto de partida (incluso cuando el BCE asuma las funciones de supervisión). Alemania teme también que pudiera perder peso en las votaciones del nuevo agente supervisor, y quiere asegurarse de que contará con suficiente capacidad de influencia.

En resumen, el dinero que se necesitará para la recapitalización de los bancos españoles (al menos 40.000 millones de euros) se cargará a la deuda pública española e incrementará la posibilidad de que ésta sufra una quita en algún momento. La cuestión es que los derechos de cobro de los bancos franceses y alemanes sobre el sector público de los países GIIPS (Grecia, Irlanda, Italia, Portugal y España) son todavía importantes, a pesar de su decreciente exposición debida a las ventas de deuda. A este crédito se añadiría el concedido al sector privado de los países mencionados por parte de los bancos franceses y alemanes. Además, sigue vigente el problema de la deuda exterior pendiente de pago de estos países.

Este proceso refleja las dificultades que conlleva la creación de una unión bancaria, y las principales son las siguientes.

En primer lugar, requiere un nivel importante de integración fiscal, puesto que para que exista una AR (agencia de resolución) eficaz se requiere un acuerdo de reparto de la carga de los rescates entre los distintos países. Además, la propia supervivencia de la unión monetaria necesita, por sí misma, un elevado grado de integración política y fiscal.

El segundo punto que debe resolverse es el diseño del FGD (fondo de garantía de depósitos) y de la AR. Resultaría razonable que ambas funciones quedaran integradas en una única agencia, tal como ocurre en Estados Unidos, donde la Corporación Federal de Seguros de Depósitos (FDIC, por sus siglas en inglés) se encarga de instituciones de tamaño superior a un límite establecido y asegura los depósitos de todos los bancos. Las quiebras de los grandes bancos deben ser abordadas mediante la intervención del Tesoro estadounidense. En la Eurozona no hay un tesoro único, y un FGD y una AR deberían financiarse mediante impuestos a los bancos, con un nivel fiscal de protección acordado entre los Gobiernos antes del estallido de la crisis. De hecho, el seguro no puede ponerse en marcha una vez comenzada la crisis, dado que los países y los bancos solventes se niegan a pagar a los insolventes. Éste es el punto de vista alemán en el debate. Un fondo de garantía de depósitos europeo se encargaría de la próxima crisis, pero no de ésta, mientras que una AR europea podría empezar a funcionar con fondos procedentes del MEDE para romper el círculo vicioso existente entre el riesgo soberano y el bancario.

Un tercer aspecto es el diseño de las instituciones de supervisión de bancos y mercados. Para empezar, debería definirse si el alcance de la unión bancaria es toda la Unión Europea (UE) o sólo la Eurozona. Para conseguir un elevado nivel de integración financiera y mercantil no es estrictamente necesaria la unión bancaria. Países como el Reino Unido, que están interesados en entrar en la unión bancaria pero no en la Eurozona, se enfrentan a un dilema, puesto que deberán desplazarse hacia la unión fiscal (mediante la carga fiscal compartida), incluso deseando permanecer fuera de la moneda única. Para continua, debe resolverse la división de tareas entre las diferentes autoridades de regulación. En este sentido, hay muchas preguntas pendientes de respuesta: ¿supervisará el BCE todos los bancos de la Eurozona o sólo a los sistémicos y transfronterizos?, ¿cómo se distribuirá el peso de los votos en el nuevo supervisor?, ¿de qué manera se supervisarán los bancos de fuera de la Eurozona?, ¿quién regulará los mercados?

Una posibilidad de diseño es la que se propone a continuación. El BCE sería el responsable de la estabilidad estructural del sistema financiero, así como de la regulación y la supervisión del riesgo del sector. Una AR con poderes de supervisión se encargaría de la solvencia y de las garantías de depósito de cada institución en particular. Este modelo sería similar al de la exitosa FDIC estadounidense, a excepción de que la AR trabajaría en estrecha coordinación con la autoridad de competencia de la UE en su tarea de controlar las ayudas a los Estados. Los bancos de fuera de la zona euro podrían ser supervisados por la Autoridad Bancaria Europea (ABE), el actual suprarregulador, con un mandato general de preservar y profundizar en el mercado financiero único. Esto ayudaría a mantener al Reino Unido a bordo. La arquitectura financiera podría completarse con una autoridad de servicios financieros europea como reguladora general del mercado de la UE. Por tanto, no debe sorprendernos que el tránsito hacia una unión bancaria no sea recto. Existen muchos asuntos complejos sobre los que deben alcanzarse acuerdos. El principal escollo es que la unión bancaria implica un elevado nivel de unión fiscal, y esto, a su vez, requiere renunciar a la soberanía política y económica. En cuanto a la discusión acerca de cómo deben abordarse los activos bancarios heredados, en el fondo se trata de determinar quién carga con el muerto. La respuesta a esta cuestión tendrá implicaciones para la supervivencia de la Eurozona tal como la conocemos.

Xavier Vives, Profesor de Economía del IESE.

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